 한국의 국가인권기구 입법 및 운영경험[방송대 곽노현교수]
한국의 국가인권기구 입법 및 운영경험
-외국에 대한 몇 가지 함의와 교훈을 중심으로-
곽노현(한국방송통신대학교 법학과 교수)
1. 한국의 국가인권위원회 활동 개요
한국의 국가인권위원회법은 내일(2002년 11월 25일)로 시행 1주년을 맞는다.
국가인권위원회도 업무를 개시한지 일년이 된다. 하지만 국가인권위원회가 최소한의 사무처 인력을 확보한 2002년 4월초를 실질적 의미의 운영개시일로 볼 경우 아직 한 살도 못 된 상태다.
그럼에도 불구하고 국가인권위원회는 이미 언론의 스포트라이트를 가장 많이 받는 국가기관의 하나가 되었다.
법시행일 직전에 발생한 울산구치소 벌금대체 노역자 사망사건에 대한 현지조사를 시발로 자신의 존재를 알리기 시작한 인권위는 지난 1년간 테러방지법안 제정반대, 운전면허업무에서의 정신병력자 프라이버시 보호결정, 국가표준협회의 '살색(피부색)'명 사용에 대한 인종차별 결정, 기타 크고 작은 인권관련 권고결정을 통해 국민들 사이에 존재를 부각시키는 데 성공했다.
인권위는 특히 최근 검찰청사내 고문치사 사건에서 신속히 직권조사를 결정함으로써 검찰당국이 추가관련자의 존재 및 물고문 사실을 인정하게 만드는 성과를 거뒀다.
국민들과 언론에 강렬한 인상을 남긴 것은 물론이다.
국가인권위원회가 법령제도관행과 관련하여 혹은 개별진정사안과 관련하여 내린 결정내용은 정말이지 다양하다.
그동안 출입국관리법, 개인정보보호법 등의 해석 및 집행과 관련해서 주목할만한 결정을 내렸다. 국회에 상정된 재외동포법 개정안과 보험업법 개정안 등에 대해 의견을 제시했으며, 고문방지협약과 아동권리협약 정부보고서에 대해 의견을 제시했다.
국회에 테러방지법안 제정반대 의견을 제출하여 관철시켰으며, 국제형사법원조약 비준을 촉구하여 관철시켰다.
지난주에는 중고등학교 사회교과서에서 흔히 발견되는 "악법도 법"이라는 가르침의 반인권성을 지적하고 일괄 삭제를 권고하기도 했다.
첫해의 중점기획사업으로 어린이와 노인의 인권상황을 점검하고 있어 곧 이 분야에서 성과가 기대된다.
그밖에도 군교도소 인권실태, 교도소 내 의료실태, 외국인노동자 인권실태 등 23건의 중요 인권분야 실태조사를 외부 발주함으로써 관련 법제 및 관행을 종합적으로 개선할 의지를 밝혔다.
또한 면전진정을 받기 위해 전국의 교도소를 지난 1년간 예외 없이 5-6차례 이상씩 방문함으로써 교정행정의 폐쇄성을 획기적으로 개선하고 행형과정에서의 인권침해에 억지력을 발휘하고 있다. 현재 갖가지 수용성 복지시설에 대해서도 방문조사 기타 직권조사를 계획 중이다.
개별진정에 대한 인권위의 구제결정들도 모두 기억할만한 것이었다.
예컨대 인권위는, 정신질환자에 대한 운전적성검사 강화목적에 사용할 것이라고 해서 정신병력자 개인정보를 경찰청에 넘겨준 건강보험공단의 개인정보 제공행위를 개인정보보호법 위반 사생활침해행위로 판정하고 관련자 징계 및 교육을 권고했는가 하면, 여호와의 증인 기타 소수종파 재소자들에 대한 교정당국의 종교집회 불허관행을 평등권침해로 보고 종교집회 허용을 권고했다.
사회복지사 공급초과를 이유로 사이버원격대학의 사회복지학과 졸업생에 대해서는 사회복지사 자격시험 응시자격마저 부여하지 않아 온 보건복지부의 방침을 평등권침해행위로 판정하고 관련규정의 개정을 권고했는가 하면, 대학법인의 이사회까지 거친 끝에 교수임용을 확정지었으나 임용 전 신체검사를 통해서 임용대상자가 주 2회 야간 신장투석을 해온 만성신부전증 환자라는 사실을 알고는 느닷없이 최종임용을 거부해버린 대학법인의 행위를 고용상 장애차별로 인정하고 임용을 권고했다.
그밖에도 교정당국의 진정방해사건, 재소자에 대한 진료방치 사망사건, 수사기관의 부당한 정밀신체검사 사건 등 인권위는 지난 1년간 월평균 한두건 정도씩 개별진정사건에 대한 구제결정을 내려왔다.
사무처 인력이 전원 충원됨에 따라 앞으로는 월평균 대여섯건 정도로 구제결정이 늘어날 것이다.
향후 상당기간 동안 인권위의 구제결정 대부분을 언론이 크게 보도하지 않을 수 없을 것이다.
인권감수성의 부족이나 까다로운 권리구제절차 때문에 오랫동안 기껏해야 잘못된 관행 정도로 여겨져 온 수많은 인권침해 및 차별사안들이 본격적 심의를 기다리고 있기 때문이다.
개별진정 처리 및 법제관행 개선 업무 외에 인권위의 업무로 중요한 것이 인권교육 및 대내외 협력업무다. 이들 분야에서도 괄목할만한 진전이 이뤄지고 있다.
예컨대 인권위는 저명한 영화감독들에게 옴니버스형 인권영화의 제작을, 유명 만화가들에게 인권만화의 제작을, 유명 동화가들에게는 인권동화의 제작을 의뢰해놓은 상태다.
외부의 인권관련 교수, 변호사, 활동가들을 중심으로 순회인권교육단을 구성해서 인권교육도 활발히 전개 중이다.
인권관련 국제기구들에서 정부발언을 적극적으로 모니터할 계획이기도 하며 국내 인권단체들을 지원육성할 계획도 갖고 있다.
국가인권위원회가 발족하기 전까지는 위에서 개략한 주요 업무들이 관련 국가기관들 사이에서 조금씩 분산적으로 수행되거나 아예 수행되지 않은 채 방치돼 있었다. 인권의 보호와 신장이라는 중요 국가책무에 비능률과 공백이 심했다는 얘기다.
무엇보다도 인권침해 및 차별행위 사안을 한 기관으로 집중한 데서 오는 장점이 우선 눈에 띈다.
과거에 단발적, 일회적으로 지나치고 분산되었던 인권사안들이 이제는 한군데로 집중되면서 전문적인 연구와 경험의 축적이 가능하게 되었다. 나아가서 진정처리와 제도개선을 함께 다루는 데서 오는 장점도 적지 않다.
일반적으로 제도개선권고는 개별진정을 처리하는 과정에서 촉발되며, 이런 의미에서 진정처리는 재발방지를 위한 제도개선의 촉매역할을 하는 경우가 많다.
국가인권위원회는 권리구제와 제도개선을 모두 도모함으로써 양자간의 선순환을 내부화, 제도화한 좋은 본보기다.
2. 국가인권기구의 본질
가. 국제인권법시대의 필수 국가기관
인권은 개별 국민국가의 헌법을 넘어 이제 국제사회의 국제인권법에 의해 구체화된다.
국제인권법은 국가헌법의 확장 및 보충 기능을 수행한다.
국가인권기구는 이러한 국제인권법의 국내적 실효성을 확보하는 데 필요한 개별 국민국가 차원의 장치로서 국제인권법시대에 독특한 필수 국가기관이다.
오늘날과 같은 국제인권법 시대에 국가인권기구는 있어도 그만, 없어도 그만이거나, 있는 게 더 바람직한 선택적, 임의적 국가기관이 아니라 반드시 있어야 하는 필수적, 본질적 국가기관이다.
국가인권기구는 국제인권법 시대의 시대정신을 반영, 구현하는 대표적 국가기관이기 때문에 헌법기관의 위상을 가져야 하며, 헌법개정의 어려움으로 말미암아 법정기관으로 만들 경우에도 헌법기관에 준하는 독자성과 자율성을 부여하는 것이 원칙이다.
이제 국가인권기구는 실질적 민주주의와 법치주의의 필수불가결한 구성내용을 이루는 것으로 이해되는 것이 바람직하다.
보다 현실적으로, 국가인권기구는 유엔의 자유권규약위원회(Human Rights Committee), 사회권규약위원회(CESCR), 인종차별금지위원회(CERD), 여성차별금지위원회(CEDAW), 고문방지위원회(CAT), 인권보장소위(UN Subcommission on Protection and Promotion of Human Rights)등 여러 국제인권기구의 국내 지부나 축소판으로 볼 수 있다.
나. 본질적 기능: 감시자, 옹호자, 교육자, 촉구자
국가인권기구는 기본적으로 인권감시자(human rights watch) 및 인권옹호자(human rights advocate)로 기능한다.
인권옹호자로서 국가인권기구는 감시하고 교육하고 촉구하고 권고하며 이를 위해 부단히 조사하고 연구하고 교류하고 협력(networking)한다.
물론 국가인권기구는 인권침해에 대한 심판자 및 구원자의 기능, 곧 준사법적 기능도 수행할 수 있다. 이 경우 국가인권기구는 일단 공정하고 객관적인 중립자가 되어야 한다.
하지만 이런 중립자적 자세와 기능은 사실조사 국면에서 요구되는 덕목이다.
법리적용 국면이 되면 국가인권기구는 중립자의 자세를 집어던지고 다시 옹호자가 될 것을 요구받는다. 요컨대 국가인권기구는 기본적으로 옹호자다.
따라서 심판기능도 크게 봐서 옹호자의 기능을 수행하는 한 방편으로 이해하는 것이 필요하다.
실제로 국가인권기구의 준사법적 기능은 다음과 같은 몇 가지 측면에서 기본적으로 옹호자의 기능을 전제하고 있으며 그렇기 때문에 법원의 재판기능과 구별된다.
첫째, 결정의 객체가 다르다. 법원의 경우 피진정인 혹은 침해혐의자에 한정되지만, 인권기구의 경우 소속기관이나 상급기관도 포함하는 것이 일반적이다. 재발방지책을 강구하는 옹호자의 기능을 수행하려면 이들도 결정의 대상으로 삼아야 하기 때문이다.
둘째, 결정의 내용이 다르다. 법원의 경우 개인피해구제에 치중하지만, 국가인권기구는 개인피해구제를 넘어 재발방지를 위한 관련 법제관행의 개선을 권고할 수 있다.
셋째, 결정의 근거도 다르다. 국제인권법의 수용에 인색한 법원과 달리 국가인권기구는 국제인권법을 보다 적극적으로 수용할 것으로 기대된다.
모든 차이는 결국 기성의 법질서보다 진전된 의미의, 다가올 법적 정의를 보여줘야 하는 옹호자로서의 기능 때문이다.
다. 권고적 효력
국가인권기구는 옴부즈만이 그렇듯이 원칙적으로 권고적 효력을 갖는다.
파리원칙에 따르더라도 개별진정에 대한 구제결정에 있어서는 시정명령권 기타 강제적 효력을 못 가질 바 아니지만, 깊이 따져보면 이런 경우에도 권고적 효력으로 그치는 것이 바람직하다. 만약 국가인권기구의 결정내용이 강행적 효력을 갖는다면, 인권의 이름으로 입법부, 사법부, 행정부 등 기존의 권력구조 위에 군림하는 막강한 권력기관이 될 가능성이 있다.
더욱이 국민대표기관인 국회에는 명령이나 강제가 적당하지 않다.
국제사회의 보편적 양식과 경향을 대변하여 특정 국내법의 제정, 개정, 폐지를 권고하는 것으로 족하다.
권고적 효력은 법원과의 관계에서도 꼭 필요한 유연성을 준다. 만약 시정명령권을 고집할 경우 이 부분에 대해서는 법원의 재심이 불가피할 것이다.
이 경우 국가인권기구는 법원의 전심(前審)으로 기능할 것이기 때문에 최고법원의 판례에 기속되지 않을 수 없을 것이다.
하지만 구제결정이 단순히 권고적 효력을 가질 경우 국가인권기구는 법원이나 헌법재판소의 결정을 뛰어넘는 차원의 구제결정도 내릴 수 있을 것이다.
당사자에 의해 거부될지언정 법원에 의해 곧바로 뒤집힐 염려는 없기 때문이다. 물론 이런 경우는 국가인권기구의 옹호자 기능이 강력하게 요구할 때에 한한다.
이렇게 볼 때 국가인권기구와 같이 기존 국가기관의 권력행사를 새로운 감수성과 합리성의 요청에 따라 제어하고 감시하는 새로운 유형의 국가기관에 적절한 권한은 권고적 권한이라고 할 수 있다.
결정내용의 권고적 효력을 국가인권기구의 본질적 요소의 하나로 파악하는 건 이런 인식 때문이다.
3. 한국 입법과정의 특징과 함의
가. 입법과정의 역설: 감시대상에 의한 감시주체의 입법과정 주도
한국의 국가인권기구 입법과정의 최대 특징이자 비극은 인권위의 주요 감시대상이 될 법무부가 인권위 조직법안을 기초하고 입법과정을 주도했다는 데 있다.
이런 왜곡된 입법구도 때문에 처음부터 법무부의 직, 간접 영향력에 대한 인권위의 독립성 여부가 최대 쟁점이 될 수밖에 없었다. 인권위의 조사심판 기능 때문에 누구도 업무수행의 독립성을 부인할 수는 없었다.
따라서 인권위의 독립성 문제는 언제나 기관운영의 독자성과 자율성 문제였으며, 전적으로 법무부와의 관계에서만 논의되었다.
인권단체들은 처음부터 인사, 예산, 법령, 기타 내부운영에 필요한 모든 사항들에서 인권위에 헌법기관에 준하는 독자성과 자율성을 인정하자는 입장이었다.
그리하여 감시대상인 법무부가 부당하게 인권위에 영향력을 행사할 수 있는 제반 통로들을 원천봉쇄하고자 했다.
반면 법무부는 바로 이런 영역들에 대한 개입권을 확보함으로써 인권위를 실질적인 산하기관으로 만들고자 했다. 법무부가 노린 것은 인권위에 대한 주무부처(responsible minister) 지위였다.
이와 같은 법적 지위를 추론케 하거나 암시할 수 있는 단 하나의 근거조항이라도 남기기 위해 법무부는 마지막까지 필사적으로 노력했다.
법무부장관을 경유해서 예산안을 제출하게 한다든가, 법시행에 필요한 대통령령을 제, 개정할 때 유독 법무부장관과 협의하도록 규정한다든가, 입법종료후 설립과정을 법무부장관이 주도하도록 규정한 조항들이 그것이었다.
결과적으로 보면, 인권위는 법무부의 집요한 산하기관화 시도에도 불구하고 법무부와 아무런 법적 관련이 없는 소속 없는 독립 국가기관으로 설계된다.
인권단체들이 승리한 것이다. 무려 3년이 걸렸다.
나. 관심의 동원과 연구의 심화 실패: 법무부 주도의 또다른 폐해
국가인권기구 입법과정은 한 사회의 인권현황과 인권문제를 짚어보고 인권신장의 의지를 다지는 결정적 계기가 되어야 한다.
이 과정은 또한 한 사회의 인권자원이 총동원되고 활성화되는 계기가 되어야 마땅하다.
한국의 입법과정에서는 인권시민단체들의 연대기구가 결성되어 이런 기능을 일부 수행하고자 노력했으나 객관적으로는 기대에 크게 미치지 못했다.
법무부는 애당초 인권위 설립에 필요한 기초연구와 실태조사에 관심이 없었다.
그저 인권위 입법과정을 주도함으로써 예상되는 불이익을 최소화하겠다는 생각이 전부였다.
청와대와 여당도 대통령의 특명사항이기 때문에 관심을 보일 뿐 더 이상은 아니었다.
가장 이해하기 어려운 건 학계, 특히 법학계의 태도였다.
이들 역시 인권위의 위상을 둘러싼 인권단체들과 법무부의 치열한 논쟁을 지켜보기만 할 뿐 변변한 논문 한편을 생산해 내지 않았다.
결과적으로 3년에 걸친 입법기간 중 인권위의 위상 문제, 즉 법무부와의 관계설정 문제만이 논란의 대상이 되었다.
감시대상이 감독기관으로 나서는 명백한 잘못 앞에서 법무부와 검찰의 힘을 의식해서 입을 다문 연구자들은 나머지 크고 작은 입법사항에 대해서도 입을 다물었다.
이것도 막강한 법무부가 중심이 된 입법과정이 남긴 상처와 고통의 하나다.
다. 함의: 입법과정의 민주화 필요성
국가인권기구의 구성과 위상, 관할과 권한에 대해 규정하는 법안은 이론적, 실천적으로 매우 많은 고민과 검토가 필요하다. 외국입법례는 물론 자국의 유사입법과 입법경향을 충분히 참고하고 인권현실을 면밀히 검토하여 성안해야 한다.
국가인권기구 입법과정은 국내의 인권법제와 인권현실을 점검하는 계기가 돼야 한다.
이러한 입법과정은 대부분의 나라에서 범죄수사업무, 형사소송업무, 교정행형업무 등을 담당하는 법무부가 주도해서는 안 된다.
법무부는 국가인귄기구의 주요 감시대상이 될 하나의 인권관련 정부부처로서 규정돼야 할 뿐, 입법과정에서 특권적 지위를 인정받아서는 곤란하다.
국가인권기구는 인권보장을 목표로 준입법, 준사법, 준행정 기능을 행사하는 종합형 국가기구이기 때문에 그 입법과정에 이해관계자가 매우 많다.
이들이 입법과정에서 활발한 목소리를 낼 수 있도록 유도하는 것이 중요하다. 특히, 부당하게 인권침해를 당해온 각종 사회경제적 약자와 정치적 소수자들의 생생한 육성을 가감 없이 들을 수 있는 대대적인 청문기회가 반드시 요구된다.
마지막으로 관심있는 다양한 인권관련단체들과 성실한 사전협의 및 토론과정을 거치는 것이 매우 중요하다.
4. 한국 입법내용의 특징과 함의
가. 위원회 관할대상의 포괄성
국가인권위원회는 올인원(all-in-one) 인권기구로 관할영역이 광범위하다. 국가기관, 지방자치단체, 구금보호시설의 업무수행과 관련하여 크게 봐서 자유권이나 평등권이 침해된 경우 진정을 제기할 수 있다.
다수인보호시설에서 발생한 자유권 및 평등권 침해행위나 고용, 교육, 직업훈련, 재화나 서비스의 이용 및 공급관계에서 발생한 각종 차별행위에 대해서는 사인간에도 진정을 제기할 수 있다. 위원회의 정책자문기능과 연구교육기능은 인권전반에 미친다.
따라서 직접적인 개별진정 접수 및 조사가 불가능한 사회경제권에 대해서도 인권위는 실태조사, 청문회, 의견표명, 개선권고, 조사연구, 교육홍보 등의 방법으로 옹호자의 기능을 행사할 수 있고 행사하여야 한다. 더욱이 한국 인권위는 모든 종류의 반차별위원회를 겸한다.
공권력에 의한 평등권침해는 물론이고, 고용관계 등 4개의 차별금지영역에서 벌어지는 18개 차별금지사유에 의한 차별행위를 모두 관할하는 종합적 차별금지 및 기회균등 위원회인 것이다.
한국 국가인권위원회의 관할은 사실 하나의 국가기관이 감당하기에는 지나치게 넓은 감이 있다. 대부분의 구미 선진국에서는 자유권 관련 진정처리기능만 해도 대여섯 개로 나뉘어 있는 게 보통이다.
경찰옴부즈만, 군대옴부즈만, 국정원옴부즈만, 감옥옴부즈만, 프라이버시위원회, 정보공개위원회 등이 그것이다.
어떻게 보면 구금보호시설을 한 범주로 묶어 감시자, 옹호자, 심판자, 교육자의 기능을 부여하는 것도 한 방편이다.
즉, 인권위의 관할을 수사기관, 정보기관, 교정시설, 복지시설 등 구금보호시설로 한정하고 나머지 영역에 대해서는 별도의 위원회나 국가기구에 맡기는 것이 바람직할 수도 있다.
세계적으로도 프라이버시와 알권리에 대해서는 전문기구를 따로 만들어 독립시키는 추세다.
차별관할과 관련해서는 현재 남녀차별개선위원회가 별도로 존재하지만, 머지 않아 장애차별과 고용차별도 따로 독립시킬 필요가 있을지 모른다.
안고 있는 인권문제의 비중과 다양성에 비해 배치인력이 터무니없이 작은 탓에 이들 분야에서 이유 있는 불만이 쏟아져 나올 가능성이 높기 때문이다.
나. 위원 선임과정 및 위원 역할의 불투명성
상임위원과 사무처의 관계는 입법과정에서 예상치 못했으나 운영과정에서 가장 크게 불거진 문제다.
이는 기본적으로 위원회법이 상임위원의 위상과 역할에 대해 아무런 규정을 두지 않은 데서 이유를 찾을 수 있지만, 법리적으로도 아직 연구가 미진한 분야이다.
구체적으로는 사무총장을 위시한 사무처 직원들이 위원장이 아닌 상임위원에게 업무보고의무가 있는지와 상임위원이 업무지휘권한이 있는지가 논란의 대상이 되었다.
필자는 사무총장의 경우 전원위원회에서 업무전반, 특히 주요업무에 대한 보고의무가 있다는 입장이고, 상임위원은 담당소위에 위임된 업무에 한해서 사무처를 지휘할 권한이 있다는 입장이다.
이러한 입장의 당부를 떠나서 위원회형 합의제(合議制) 국가기관의 조직법에서는 위원장이 아닌 (상임)위원의 위상과 권한을 규정하는 명시적인 조문을 둘 필요가 있다.
다음으로 한국의 경우 위원장을 포함한 11인의 인권위원 중 7인이 비상임으로 예정돼 있다.
한국 인권위처럼 관할이 넓고 업무가 다양할 경우 인권위원 전원을 상임으로 삼는 것이 바람직하다.
한국의 인권위법상 인권위원 사이에는 어떠한 권한과 책임의 차이도 없다. 하지만, 현실적으로 비상임은 시간을 내기 어렵기 때문에 조직의 주인이 되기가 매우 어렵다.
예산의 제약 등의 이유로 비상임을 둘 경우 그리고 비상임에게 특별한 유인체계가 없을 경우 비상임한테는 진정심판기능을 맡기는 선에서 권한과 책임에 법적 제약을 두는 게 옳을 것 같다.
하지만 비상임위원들에게 준(準)상임처럼 활동할 것을 요구하고 그렇게 예우하는 경우에는 사정이 다르다. 이런 경우라면 상임, 비상임을 가릴 것 없이 모든 인권위원들에게 특정한 인권영역을 한두개씩 맡겨서 전문성과 책임성을 확보할 수 있다.
보다 구체적으로 인권위원 각자는 자신의 책임영역 내에서 논의되는 중요한 인권주제나 현안문제에 대해 서너개 이상의 워킹 그룹(working group)이나 태스크 포스(task force)를 운영하는 것이 바람직하다.
이러한 방식을 통해 인권위원 각자는 관련 전문가 및 활동가들의 중심에 서서 청문회, 직권조사, 실태조사, 토론회, 연구용역 등 다양한 방식의 활동을 전개하게 된다.
그 결과 파악된 인권실태 및 제도개선책을 담아 위원회가 심의할 보고서를 작성하는 것, 이것이 인권위원의 주된 책무가 될 때, 인권위원 각자는 실질적인 의미에서 호민관으로 인식될 것이다.
끝으로 한국의 인권위원은 검증절차나 추천절차 없이 선임된다.
인권단체들이 위원 선임을 둘러싼 정치과정에 적극적으로 참여하지 않을 경우 지명권을 가진 3부 수장들의 개인적 연고권(緣故圈) 내에서 무난한 인물이 선임되는 결과를 빚을 것이다.
한국의 경험으로 판단하건대 인권위원에 대해서는 인권단체, 법조단체, 인권학계 등에서 공식추천을 받는 절차와 국회에서 인사청문회를 거치는 절차를 두는 것이 바람직하다.
다. 위원회의 독립성과 자율성
국가인권위는 현재 소속 없는 독립적 국가기관으로 설계되었다.
대통령, 국회, 법원, 기타 어떤 헌법기관에도 소속하지 않는다는 점에서 헌법기관과 비슷한 독자성을 갖는다.
입법단계에서 좀더 고민이 필요했던 부분은 외국의 입법례에서 더러 볼 수 있듯이 인권위를 의회 소속으로 하는 것의 실천적 함의였다.
한국의 경우 무엇보다도 대통령제 권력구조를 채택하고 있기 때문에 의회소속 국가기관의 선례가 없는 점이 마음에 걸렸다.
또한 의회 소속으로 만들 경우 여야간에 첨예한 입장차이가 있는 인권관련 입법사안에 대해 인권위가 자유롭게 입장을 개진할 수 있을지 의문시되었다.
하지만, 의회의 상임위원회 중 하나로 인권상임위가 구성돼 있는 경우라면 국가인권위원회를 의회 소속으로 할 이유가 크지 않을까 생각한다.
위원회법을 시행하는 데 필요한 대통령령은 시행령과 직제령으로 나눠서 제정했다.
이중에서 시행령은 위원회가 주체가 돼서 제정했으나 실제로는 법무부와 완전히 합의한 후에야 국무회의에 상정할 수 있었다.
관련부처가 극렬히 반대하는 이상 국무회의에 안건을 올릴 수 없다는 실무관행 때문이었다.
직제령은 행정자치부가 주도해서 만들었다. 공식적으로도 직제령의 소관부처는 인권위가 아니라 행자부다.
예산과정에서는 특별히 문제될 게 없었다. 다만 헌법기관의 경우 예산안 삭감시 기관장의 의견을 구하도록 예산회계법상 정해져 있는 바, 인권위에 대해서는 같은 규정이 적용되는 것이 바람직하다.
결과적으로 한국법상 인권위의 직제, 예산, 법령 등에 대해서는 예산당국, 행자부, 국무총리 등이 일정한 개입권한을 갖는다.
그러나 이런 외부기관들은 주무부서나 감독기관으로 개입하는 것이 아니고 국가기관 전체의 통일적 조화를 위해 모든 국가기관에 대해서 같은 정도의 개입조정권을 행사하기 때문에 독자성의 관점에서 특별히 문제되지 않는다.
라. 구금보호시설에 대한 방문조사권과 구금보호시설 수용자의 면전진정권
구금시설 및 다수인보호시설에 대한 방문조사권과 이들 시설수용자의 자유로운 면전진정권은 한국 국가인권위원회법의 특징 중 하나다.
방문조사시에는 민간전문가를 대동할 수 있도록 규정하고 있는 데 이런 권한은 민간전문가를 육성하고 상호협력을 도모하는 가장 좋은 방법의 하나다. 인권위원이나 사무처직원을 불러 진정할 수 있는 대면(對面)진정권은 매우 강력한 권리다. 현재 한국 인권위는 월 2백건의 면전진정요구를 교도소 재소자들로부터 받고 있는 바, 이것을 처리하기 위해 쏟아 붓는 인력, 예산, 시간이 너무 크다.
더욱이 앞으로 인권위에는 군교도소와 군내무반은 물론, 정신병원 기타 수용성 복지시설 등 다수인보호시설에서 면전진정 요구가 들어올 것이 확실하기 때문에 자칫하면 인권위가 면전진정 접수업무에 치여서 다른 업무를 돌보지 못할 가능성마저 배제할 수 없는 형편이다.
그렇기 때문에 다음과 같은 세 가지 전제조건 아래 면전진정권을 매우 예외적인 권리로 제한하는 것이 바람직할 것이다.
첫째, 구금보호시설에 대한 방문조사를 정례적으로 활성화하고 그때마다 면전진정을 받는다.
둘째, 진정방법을 서면뿐 아니라 전화, 이메일 등 편리한 방식으로 확대한다.
셋째, 시설직원에 의한 진정방해행위를 반드시 형사처벌함으로써 서면 기타 방법에 의한 진정의 실효성을 확보한다.
마. 조사권한의 실효성
입법과정에서는 너댓가지 정도가 집중적으로 문제되었다.
첫째, 검/경찰에 의해 수사가 진행 중이거나 종결된 인권침해 진정에 대한 의무적 각하규정 (검/경찰의 인지수사가 진행 중인 직권남용사안을 제외),
둘째, 피진정인에 대한 서면조사 우선주의,
셋째, 모든 국가기관의 장에 대한 자료제출 거부권 부여, 넷째, 목격자 기타 참고인에 대한 증인선서의무 불인정, 다섯째, 인권위원과 직원에 대한 명예훼손 기타 민형사 면책특권 불인정이 그것이다
. 부실편파지연수사에 대한 외부통제의 필요성, 진정사실에 대한 신속한 조사의 필요성, 자료제출거부권의 남용에 대한 적절한 통제의 필요성, 위증처벌을 통한 진실확보의 필요성 등에 역행하는 이들 사항에 대해서는 모두 적절한 입법적 개선책이 필요하다.
한국 인권위는 아직까지 이들 문제를 구체적으로 경험하지 못했다.
바. 진정처리기능과 정책권고기능: 준별주의냐? 통합주의냐?
한국의 국가인권위원회는 진정처리기능과 정책자문기능은 가능한 한 준별되어야 한다는 입장이다.
심판자의 기능과 옹호자의 기능을 이원적으로 파악하는 셈이다.
개별진정과 정책사안을 준별하는 이러한 입장은 직제상 진정처리소위와 정책소위의 엄격한 업무분장 및 진정조사국과 정책국의 엄격한 업무분장으로 구체화된다.
이러한 분업구조도 실무상 나름대로의 편의와 장점이 없는 건 아니겠지만, 진정심판기능을 정책자문 기타 옹호기능의 틀 안에서 일원적으로 이해하는 데 실패한 바탕 위에서 고안되었기 때문에 구조적 한계와 비효율에 봉착하게 마련이다.
이는 무엇보다도 법령제도에 대한 문제의식이 당해 법령제도에 대한 진정사안에서 비롯되는 경우가 많기 때문이다.
특정한 법령제도정책이 미시적, 구체적, 개인적 차원에서 어떤 부당한 고통을 초래하는지, 어떤 불합리한 점이 있는지를 알려주는 것은 거의 모든 경우 개별진정들이다.
따라서 진정사안이 많을수록 관련법제에 대한 문제의식이 심화되고 다양해지는 법이다. 이렇게 볼 때 진정사안 처리와 관련법제 개선권고는 별개의 기능일 수 없다.
결론적으로 한국의 직제규정 및 분장방식과는 정반대로 진정사안의 처리권한을 가진 자가 일정한 범위 안에서 관련 법제관행의 개선권고권을 갖게 하는 것이 효율성의 측면에서 훨씬 더 바람직할 것으로 판단된다.
5. 결론
실제 운영경험이 불과 1년도 안 되지만, 한국의 국가인권위원회는 정말이지 만들길 잘했다는 판단이다.
짧은 기간의 활동을 통해서 국가인권위원회는 있어도 그만, 없어도 그만인 국가기관이 아니라 꼭 있어야 할 국가기관임을 스스로 입증하는 데 성공했다.
때로는 어떻게 이런 국가기관 하나 없이 지금까지 살아왔는지 아득하고 아찔한 심정이 들기도 한다. 현대국가의 야만은 국가인권기구가 없는 것이라는 생각이 들기도 한다.
한국의 국가인권위원회는 불과 190억원의 예산과 2백여명의 공무원으로 120조원에 달하는 국가예산의 인권합치성을 제고하는 순기능을 수행한다.
지방자치예산과 사적부문의 예산에 대해서도 같은 효과를 내기 때문에 국가인권위원회의 효율성은 이 수치가 제시하는 것보다 훨씬 높다. 일본에서도 국가인권기구 입법안이 이미 국회에서 상정되어 심의 중인 것으로 안다.
이상에서 요약한 한국의 국가인권기구 입법과정 및 입법내용의 특징들이 일본에서의 국가인권기구 이해 및 관련법안 심의에 다소나마 도움이 되기를 희망한다.
<끝>
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