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 이름: 중앙일보에서
2005/4/24(일)
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 중앙일보 기획기사 : 실패한 국책사업
중앙일보 기획기사 : 실패한 국책사업
[기획취재] 정치性 삽질로 낭비 극심
초대형 국책사업의 연쇄 부실이 국가경제를 위협하는 수준에 이르렀다. 국책사업은 국가경쟁력을 키우는 근간이지만 부작용과 후유증을 최소화해야 하는 일 또한 그에 못지않게 중요하다.
새만금 사업을 둘러싼 논란이 거세지면서 국책사업의 결정과 추진 방식을 이대로 끌고가선 안된다는 목소리가 높아지고 있다.
찬반 논란에 따른 국력소모도 만만찮지만 사업 부실이 나라 경제를 휘청거리게 할 만큼 덩치가 커졌기 때문이다. 중앙일보는 주요 국책사업의 문제점을 짚어보고, 달라진 정치.경제.사회 환경에서 앞으로 국책사업을 어떻게 추진해야 할지를 5회에 걸쳐 점검한다.
기획예산처가 중점관리하는 올해 국책사업 6백건 가운데 총 사업비가 1조원이 넘는 사업만 39건에, 사업비 총액은 우리나라 연간 예산과 맞먹는 1백4조2천억원에 달한다. 이들이 잘못될 경우 나라 경제가 휘청거릴 수 있는 것이다.
1990년대 이후 추진된 대형사업은 발을 들여놓는 순간부터 사업비가 눈덩이처럼 커졌다. 경부고속철은 당초 사업비의 3.1배, 새만금 사업은 2.3배가 됐다.
이는 지금도 크게 달라지지 않았다. 지난 16일 한국프레스센터에선 해양수산개발원 주최로 항만개발계획에 관한 정책토론회가 열렸다. 하지만 사실은 해양수산부가 당초 17조7천억원으로 잡았던 9대 신항만 개발 사업비를 26조1천억원으로 늘리려는 계획을 우회적으로 공론화하는 자리였다.
국책사업을 결정.진행하는 과정과 사후 관리도 부실 투성이다. 새만금 사업의 경우 노태우.김영삼 정권에 이어 현 정권에 이르기까지 선거 때마다 단골 공약사항이었다. 경제성이 떨어지고, 환경오염이 문제될 것이란 반론도 표만 계산하는 정치권에는 먹혀들지 않았다.
책임지는 사람이 없는 것도 문제다. 정부는 정치권에 책임을 돌리고, 정치권은 선거용으로 이용하는 데에만 급급하다.
경실련 김헌동 국책사업감시단장은 "대형 국책사업용 예산은 '먼저 본 사람이 임자' 일 정도로 장치가 허술하다" 며 "일단 결정한 사업은 일관성 있게 추진하되 책임 소재를 분명히 해야 부실을 막을 수 있다" 고 강조했다.
중앙일보가 24~27일 대학, 민.관 연구소, 경제.시민단체의 전문가 93명을 대상으로 설문조사한 결과 1990년대에 추진한 주요 국책사업에 대해 10명 중 7명이 "대부분 실패했거나, 실패한 사업이 성공한 것보다 많았다" 고 응답했다.
그 원인으로는 ▶경제성보다 정치.군사논리를 앞세웠기 때문▶합리적인 세부 계획의 부재(不在) ▶경제.사회적 환경변화에 대한 대응 실패 등을 꼽았다.
단계별로는 '계획 수립 단계에 가장 문제가 있다' 는 응답이 87.8%를 차지했다. 사전에 충분한 조사.검토와 의견 수렴 없이 삽질부터 한 것이 무리를 낳았다는 얘기다.
기획취재팀
[실패한 국책사업…] 1. 대충 입안 졸속 추진
온나라가 과거에 졸속으로 결정해 추진한 국책사업의 후유증에 시달리고 있다. 이제라도 계획단계에서 사후 평가에 이르기까지 국책사업의 큰 틀을 바꾸지 않고는 '제2의 시화호.새만금' 이 줄줄이 터져나올 수밖에 없다는 게 전문가들의 한결같은 지적이다.
◇ 대형사업 실패는 국가위기=국책사업 자체가 첨단화.대형화.장기화하면서 사업비는 눈덩이처럼 불어나고 있다. 신항만.인천국제공항에는 이미 쏟아부은 돈 말고도 앞으로 각기 24조원, 4조7천억원이 더 들어가야 한다. 경부고속철도를 합칠 경우 이 3개 사업에만 우리나라 한해 예산의 절반이 필요하다.
충북대 황희연(도시공학) 교수는 "대형 국책사업의 부실은 세금 낭비는 물론 국가경제의 파탄을 불러올 우려가 있다" 면서 "정부가 장기적 안목에서 각종 사업을 망라한 종합적인 밑그림을 그려야 한다" 고 지적했다.
◇ 사업 성공은 갈수록 '좁은 문' =해양수산부는 지난해 부산 다대포항을 신항만으로 개발하기로 하고 올해 실시설계 예산(32억원) 을 배정했다. 그런데 부산시가 이미 바닷가 턱밑까지 25층짜리 아파트를 짓게 허가해 주었고, 주민이 항만 건설을 강력히 반발해 설계에 들어가지 못했다.
중앙.지방정부간 생각이 엇갈렸기 때문이다. 국책사업의 덩치가 커진 반면 성공하기는 과거보다 훨씬 더 어려워졌다. 전경련 신종익 규제조사본부장은 "1960~70년대엔 통치권자의 말 한마디면 일사천리로 진행될 수 있었으나 이젠 시대.환경이 바뀌었다" 며 "대역사(大役事) 를 하려면 효과는 물론 부작용에 대해서도 사전에 충분한 검토를 하고 이를 바탕으로 국민적 합의부터 이끌어내야 한다" 고 말했다.
◇ 결정하면 일관성 있게 추진해야=정치권과 시민단체, 지역민의 이해가 충돌해 사업을 하는 과정에서 계획이 수시로 바뀌는 것도 부실을 부추기는 고질적인 문제점이다.
2백32차례나 설계변경된 경부고속철도의 노선이 그 대표적 사례다. 90년 6월 대전과 대구 역사는 지하노선으로 계획을 세웠으나 예산 절감을 이유로 지상으로 바뀌었다가, 주민의 민원이 빗발치자 지하노선으로 다시 변경된 뒤 여지껏 논란이 일고 있다.
고속철도공단 관계자는 "정치논리와 주민 반발에 따라 설계방침이 오락가락하면서 공기는 3년, 사업비는 1조4천억원 이상 늘어났다" 면서 "기왕 계획을 세웠으면 외풍에 흔들려 사업이 어려워지는 사태를 막아야 한다" 고 하소연했다.
◇ 개발만큼 환경도 중요=대규모 사업의 경우 사전에 환경성 검토를 의무적으로 받도록 한 환경정책기본법 시행령이 지난해 8월에야 시행됐을 만큼 그동안 진행된 국책사업은 환경문제에 대한 고려가 미흡했다.
건설교통부는 95년 경인운하 건설계획을 확정하고 98년엔 현대건설 등을 사업시행자로 지정했으나 환경단체의 반발이 거세지자 지난해 6월에야 환경부와 환경영향평가에 관한 협의에 나섰다. 이 바람에 착공시기가 미뤄지면서 사업 여부조차 불투명해졌다.
서왕진 환경연대 사무처장은 "국토를 개발할 때는 환경평가를 먼저 한 뒤 이를 토대로 사업시행 여부를 결정하는 원칙을 세워야 한다" 고 지적했다.
◇ 실패한 사업엔 책임을 물어야=그동안은 국책사업이 실패해도 책임을 묻지 않았다. 시화호의 경우 물이 썩어들어가자 96년 감사원이 특별감사를 했으나 중.하위직 공무원 18명을 징계하는데 그쳤다. 환경부 장.차관과 수자원공사.농어촌진흥공사 사장 등 10여명이 검찰에 고발됐으나 98년 '혐의 없음' 결정을 받은 뒤 이 문제는 흐지부지됐다.
환경운동연합의 여영학 변호사는 "사후에는 혐의를 입증하기 힘들기 때문에 추진과정에 관한 기록을 남기고 이를 평가하는 시스템을 도입해야 한다" 고 제안했다. 대형 국책사업별로 백서 발간을 의무화해 주요 계획의 결정.입안.시공.감리책임자에 대한 기록을 남겨야 한다는 것이다.
기획취재팀=민병관.전영기.이규연.최상연.정경민.신예리.김기찬.김현기.이상복 기자
입력시간: 2001. 05.27. 19:08
[실패한 국책사업…] 국책사업 40년사
경부고속도로는 국책사업 중 '초대형 1호' 라 할 수 있다. 1968년 당시 여당과 경제각료들은 물론이고 세계은행까지 "경제성이 없고 기술적으로도 무리" 라며 반대했지만, 박정희(朴正熙) 전 대통령이 밀어붙여 2년6개월 만에 전구간을 완공했다.
이 도로는 우리나라의 대동맥 구실을 하지만, 전문가들의 반대나 지역민의 반발에도 불구하고 최고통치자의 결단으로 사업을 추진하는 전례가 됐다.
70년대에 들어서는 국가공단 개발이 본격화했다. 구미.창원.울산.포항 산업단지 등이 그것이다. 서울지하철이 착공된 것도 71년이었다. 60~70년대에는 철도.댐의 비중이 컸으나 이 분야에 대한 투자가 어느 정도 된 80년대 이후엔 지하철과 도로의 비중이 커졌다.
80년대 전두환(全斗煥) 정권 때는 대형 국책사업이 거의 없었다. 88올림픽고속도로와 아산.광양 산업단지가 착공됐을 정도다.
물가안정을 최우선 과제로 여겨 대형사업을 가능한 한 뒤로 미뤘기 때문이다. 그러다 80년대 후반부터 도로.항만.공항 등의 체증이 본격적으로 가시화한 데다 87년 시작된 '3저 호황' 으로 국제수지 흑자규모가 크게 늘자 초대형 국책사업이 한꺼번에 추진됐다.
특히 대통령 직선제가 실시되면서 표를 의식한 정치논리가 앞섰다. 최근 논란이 되고 있는 시화.새만금 간척, 인천국제공항, 대불 국가공단, 수도권 신도시 사업은 대부분 노태우(盧泰愚) 정권 때 착수됐다.
김영삼(金泳三) 정권 때는 9대 신항만 개발이 본격적으로 시작됐다. 이 와중에 국책사업의 덩치도 크게 불어났다. 1차 개발계획 기간 중 교통시설에 투입된 국책사업비 총액은 3백55억원에 불과했으나 최근에 와선 인천국제공항 한건에만 5조6천억원이 들어갔다.
입력시간: 2001. 05.27. 19:09
[실패한 국책사업…] 전문가 93명 설문
전문가들은 중앙.지방정부간, 부처간 이견 등으로 사업이 표류하는 일을 막기 위해 '민.관 합동 국책사업 조정기구' 를 설치(71.8%) 하는 등 국책사업 추진 틀을 새로 짤 것을 제안했다.
◇ 기존사업 평가=1990년대 이후 추진된 국책사업은 60~70년대의 사업과 비교해도 '실패작' 이란 응답이 3분의2(66.3%) 에 달했다. 반면 '그때보다 잘 추진됐다' 는 3.3%에 그쳤다.
대표적인 실패작으로는 시화호(78명.복수 응답) .새만금(59명) .청주공항(42명) .경부고속철도(35명) 등이 꼽혔다. 국가경제 발전.국민 삶의 질 향상에 기여하지 못했고, 과도한 사업비로 나라 재정을 압박했다는 것이다. 성공사례로는 서해안고속도로를 가장 많이(71명) 들었다.
◇ 향후 방향=앞으로 중점 추진할 분야로는 정보화 기반시설 확충을 가장 많이(53명) 꼽았다. 첨단물류단지(24명) .폐기물 처리장(17명) 등의 비중도 컸는데, 이는 시대변화를 반영한 것으로 분석된다. 반면 철도(25명) .고속도로(21명) 를 제외하고는 댐.공항.운하.간척사업 등 전통적인 토목사업을 든 사람은 10명도 채 안됐다.
사업을 효율적으로 하기 위해서는 ▶시간평가제(5~10년 단위로 추진 중인 국책사업들을 재평가해 환경.여건변화에 대처하는 제도) ▶다년예산제(사업별 예산을 1년 단위가 아닌 여러 해 단위로 배정해 중간에 예산 배정을 못받아 사업이 중단되지 않도록 하는 제도) ▶사업실명제(사업 결정.입안 및 추진 책임자를 명시하는 제도) 등을 도입, 확대해야 한다고 지적했다.
사업의 시행 여부를 정하는 기초연구인 타당성 조사를 할 기관에 대해 77.3%가 국책연구기관에 맡기는 현행 방식 대신 국책기관과 민간기관이 경쟁하게 할 것을 제안했다.
입력시간: 2001. 05.27. 19:10
[실패한 국책사업…] 2. 엉성한 사전준비
경기도 화성.안산.시흥 등 3개 시.군에 걸쳐 있는 서울 여의도 6배 면적의 시화호. 총 공사비 8천억원의 간척사업을 통해 담수호를 만들어 농공단지를 만들겠다는 계획은 1994년부터 호수가 썩어가면서 좌초했다. 환경재앙은 86~87년 졸속으로 진행된 계획수립 단계에서 비롯됐다.
당시 5공 정권은 중동 건설경기가 침체하자 남아도는 건설인력을 활용하기 위해 겨우 7개월간 타당성 조사를 한 뒤 사업에 들어갔다. 착수하기 전에 환경영향평가조차 하지 않았다.
'계획은 대충 세우고 삽질부터 - ' .
정책 입안자들이 이런 생각에 젖어 사전계획을 허술하게 세운 탓에 공사 도중 기본 틀이 자주 바뀌는 어처구니없는 일이 잦았다. 인천국제공항.경부고속철도.서해안고속도로 사업 등은 공사 도중 기본계획이 몇차례 변경됐다. 이에 따라 공사 기간이 짧게는 4년, 길게는 12년이나 늘어났다.
계획수립 단계에서 가장 중요한 사업 타당성 조사조차 형식적이고 부실했다. 각 부처가 94~98년 산하 또는 관련 연구기관 등에 의뢰해 실시한 33개 사업의 타당성 조사 중 단 한건(울릉공항) 을 제외하고 모두 타당성이 있는 것으로 결론났다.
기획예산처는 이런 폐단을 줄이기 위해 99년부터 각 부처가 대형 공공투자사업(공사비 5백억원 이상) 을 본격 추진하기 전에 미리 추진 여부를 가늠하는 '예비 타당성 조사' 를 도입했다. 하지만 최근 3년간 절반 가량의 공공사업이 ▶경제성이 없거나▶사업 규모가 지나치게 크고▶사업 시기가 적당하지 않다는 이유 등으로 보류됐을 정도로 일부 부처의 무리한 사업 추진은 계속되고 있다.
예비 타당성 조사를 담당하는 한국개발연구원(KDI) 공공투자센터(소장 김재형) 에 따르면 ▶99년 20개 중 9개▶2000년 29개 사업 중 15개 사업이 보류됐다. 올해 역시 중간점검 결과 41개 중 절반이 넘는 21개 이상의 사업이 보류될 전망이라는 것이다.
◇ 계획은 짧게, 공사는 길게=경부고속철도의 추진 과정을 외국 사례와 비교해보면 우리가 얼마나 허술하게 사업을 진행하는지 금세 알 수 있다. 일본은 고속철도(동해선.64년 준공) 를 건설하면서 무려 20년간 계획해 5년5개월 동안 공사했다. 프랑스도 고속철도(동남선.81년 준공) 를 놓으면서 21년을 준비해 5년5개월 만에 사업을 끝냈다.
하지만 경부고속철의 계획기간은 11년이었고 총 공사기간은 18년(92~2010년) 가량 걸릴 예정이다. 일본과 프랑스에 비해 사업 검토기간이 짧고 공사기간은 긴 비효율을 드러낸 것이다. 특히 사업 착수 단계에서 가장 중요한 타당성 조사 기간이 1년여에 불과했다.
◇ 수요 예측 실패=4년 전 개항한 청주공항 여객청사. 오후 2시가 넘자 6천평이 넘는 청사 안은 적막감이 돌았다. 오후 2~6시 이.착륙하는 항공편이 거의 없기 때문이다. 연간 이용객 2백50만명을 목표로 국제공항으로 출범했지만 53만명(2000년 기준) 의 '동네 공항' 으로 전락했다.
최근 이용객 수가 꾸준히 늘고 있어 그나마 다행이지만 당초 수요 예측이 완전히 빗나간 것이다. 교통개발연구원 김연명 박사는 "항공 수요의 부정확한 추정과 공항 접근도로의 미비, 정부의 의지 부족 등이 겹쳐 애초 계획이 수포로 돌아갔다" 고 지적했다.
◇ 눈덩이처럼 불어난 사업비=인천국제공항은 92년 사업을 시작하며 총사업비를 3조원으로 예상했으나 실제로는 7조원(고속도로 건설비 포함) 이 넘게 들었다. 공항 관계자는 "노태우 정권 말기에 건교부 고위 관료들이 주먹구구식으로 사업비를 추정한 결과" 라며 "중간에 실무자들이 나서 '이 돈으로는 도저히 안된다' 고 뒤집었어야 했지만 단 한명도 그런 사람이 없었다" 고 말했다.
새만금 사업의 당초 사업비는 방조제. 배수갑문 사업비 7천억원과 어업보상비 1천2백억원, 내부개발 4천8백억원 등 1조3천억원이었다. 그러나 보상비와 공사비가 불어나고 환경개선자금이 투입되면서 3조1천억원으로 늘어났다. 하지만 앞으로 얼마나 더 들어갈지 예측하지 못하는 상태다.
◇ 부실한 사전 조사=정부는 강원도 영월의 동강댐 사업을 추진하면서 경제성 및 편익 조사, 환경검토 등을 실시했다. 하지만 막상 사업에 착수하자 곳곳에서 불만이 터져나왔다. 결국 이 사업은 "정부가 당초 수몰지구의 동.식물 생태 환경과 하천 유역의 지형 조건 등을 제대로 파악하지 못했다" 는 등의 비난에 시달리다 지난해 백지화했다.
기획취재팀=민병관.전영기.이규연.최상연.정경민.신예리.김기찬.김현기.이상복 기자
입력시간: 2001. 05.29. 19:11
[실패한 국책사업] 졸속입안 막아야
대다수 국책사업은 '결론에 맞춘 타당성 조사→사업 예측 실패→계획.설계 변경→사업비 급증→공사 지연' 으로 이어지는 악순환을 겪어왔다. 전문가들은 이 고리를 끊기 위해 첫단추를 제대로 끼우는 게 중요한 만큼 합리적이고 정밀한 계획수립이 그 무엇보다 우선해야 한다고 강조한다.
◇ 국책사업 매뉴얼을 만들자=비용 및 편익 분석, 사회적 가중치 계산, 재원조달 계획, 의견수렴, 투자 우선순위 조정 등 부문별로 매뉴얼을 표준화해야 한다는 의견이 많다. 이를 통해 경제성과 주민편익에 충실한 계획을 세우자는 얘기다.
한국개발연구원 박현 박사는 "사업추진 주체별로 제각각인 현행 관리시스템을 표준화해 사업평가 및 비교가 가능하게 만들면 불합리한 정치 논리나 부처 이기주의의 개입을 크게 줄일 수 있을 것" 이라고 말했다.
◇ 타당성 조사의 내실화=주무부처에서 독자적으로 실시하는 사업 타당성 조사는 '통과 의례' 로 불릴 만큼 그 신뢰성에 의문이 제기돼 왔다.
이를 개선하기 위해 기획예산처가 예비 타당성 조사제도를 도입했지만, 지나치게 적은 예산(건당 평균 조사비용 8천만원) 과 짧은 조사기간(5~6개월 이하) 때문에 부실 위험은 아직도 남아있다.
전문가들은 "충분한 사전 조사를 할 수 있도록 용역비를 현실화하고, 기본계획 수립기간을 대폭 늘려야 한다" 고 지적한다. 충북대 박병호(도시공학) 교수는 "예비 및 본 타당성 조사과정에 더 많은 전문가들이 참여하게 한 뒤 이들이 실제로 조사를 주도하는 제도적 장치를 만들어야 한다" 고 강조했다.
◇ 계획단계부터 견제장치 마련=국토연구원 윤하중 박사는 "정부 부처가 대형 공공사업을 추진하면서 예측되는 사업 성과를 지나치게 낙관적으로 보는 관행에 제동을 걸어야 민자 유치가 활성화될 것" 이라고 말했다.
전문가들은 ▶사업 평가기관을 다양화하고▶민간참여를 유도하며▶정보를 공유해 사업이 한쪽으로 변질되는 것을 막아야 한다고 지적한다. 한국건설산업연구원 왕세종 박사는 "일본.미국 등 선진국의 경우 국책연구기관.민간 연구소.외국업체가 경쟁적으로 사업성을 평가해 다양한 결론을 내림으로써 실패 확률을 줄여가고 있다" 고 설명했다.
입력시간: 2001. 05.29. 19:12
[국책사업 외국사례] 타당성등 철저점검]
개발도상국.극빈국 등의 사회간접자본(SOC) 을 확충하는 데 매년 수백억달러를 투자하는 세계은행은 사업추진 여부를 결정하기 전에 꼼꼼한 타당성 조사를 벌이는 것으로 유명하다.
조사단계에서 목표.효용.비용.위험.수익률 등은 물론 국가별 거시경제적 여건과 재정상태까지 고려한다. 최근에는 세계은행 총재 직속으로 별도의 평가대책반(QUEG) 을 두었다. 10~15명의 전문가로 짜인 이 조직은 사전조사에 따라 사업계획이 바뀔 수 있는 중요사업을 점검한다.
타당성 조사 결과 사업성이 있는 것으로 판단되면 구체적인 계획을 세워 투자국에 제시한다. 한번 정해진 사업추진계획은 특별한 상황변화가 없는 한 바꾸지 않고 밀고나간다.
미국의 경우 각 부처나 지방정부가 연방예산을 요구하면 대통령 직속기관인 행정관리예산국(OMB) 이 사업의 타당성.경제성.민원 여부 등 예상되는 모든 사항을 사전에 점검한다.
OMB는 부처나 지방정부에서 사업 계획이 올라오면 5백50명이 달라붙어 독자적인 타당성 조사를 벌인다. 해당 지역의 여건을 파악하기 위해 각 주에 설치된 지부를 통해 지방정부의 의견과 주민 여론을 취합한다.
OMB는 사업계획을 검토할 때 ▶사업의 필요성▶사업간 중복.유사성▶비용 대 편익 비율 등에 중점을 둔다. 신규사업의 경우▶사업 성과가 부풀려 있지 않나▶사업 개시를 위해 부당하게 낮은 금액을 제시하지 않았나 등을 꼼꼼하게 살핀다.
영국은 경제효과.환경영향평가.전략적 평가 등 3개 부문으로 나눠 사전조사 지침을 마련해놓고 있다. 환경영향평가는 의사결정 단계에서 가장 중요한 요소다.
독일은 사업타당성 평가의 주요 기준으로 경제성.환경평가 이외에 지역 균형발전을 위한 지역격차 지수를 채택한다. 특히 통일된 이후에는 옛 동독 지역의 사업에 한시적으로 가점을 준다.
입력시간: 2001. 05.29. 19:12
[실패한 국책사업…] 3. 접점없는 이해대립
정부는 전국 46개 해안지역을 대상으로 핵폐기물 처리장 유치신청을 6월 말까지 받고 있다. 하지만 5월 말 현재 단 한곳도 신청하지 않았다. 지난해 6월 이후 두차례 공모했지만 해당 지역의 반응은 냉담하기만 하다.
정부는 당초 핵폐기물 처리장이 들어설 부지만 제공해주면 지역개발금으로 2천1백억원을 내놓겠다고 했다. 그래도 유치하겠다는 지역이 없어 올해 지원금을 3천3백억원으로 올렸지만 사정은 나아지지 않았다.
핵폐기물 처리능력은 2008년이면 포화상태에 달하는 데다 공사기간이 적어도 5~6년 걸릴 것을 감안하면 올 연말까지 부지를 선정해야 한다. 산업자원부 관계자는 "핵폐기물 처리장 건설처럼 국가적으로 중요한 사업이 중앙과 지방, 지역 내 갈등으로 12년째 표류하고 있다" 고 말했다. 일부 지역에선 핵폐기물 처리장 유치를 둘러싸고 주민간 갈등의 골도 깊어지고 있다.
전남 영광의 홍농읍과 낙월면 주민들은 각각 지난해 12월과 올해 1월 자발적으로 유치신청서를 군과 지방의회에 제출했다. 그러나 군은 다른 읍.면 주민의 반대여론을 감안해 신청서를 반려했다. 이외에도 강원 양양, 전남 진도, 전북 고창, 충남 보령.태안, 경기 화성 등에서 핵폐기물처리장 유치를 둘러싸고 주민간에 갈등을 빚고 있다.
◇ 정치적 요인 개입=정치적 차원에서 밀어붙이기식으로 결정된 국책사업은 이해조정을 어렵게 만드는 주요 요인이다. 서울산업대 김재훈(행정학) 교수는 "이해가 엇갈리는 세력들이 결정 당시의 명분과 투명성에 대해 끊임없이 이의를 제기하기 때문에 정부가 다른 합리적 이유를 대도 설득하기가 만만찮다" 고 말했다.
청주공항의 입지는 1983년 아웅산사건 직후 당시 전두환(全斗煥) 대통령이 "청주가 북한의 미사일 사격권 바깥에 있다" 는 말을 듣고 결정했다. 새만금 사업은 91년 당시 노태우(盧泰愚) 대통령과 김대중(金大中) 신민당 총재가 만나 결정했으며, 1주일 만에 여야는 임시국회 추경예산안으로 2백억원을 배정했다.
92년 대선 때 김영삼(金泳三) .정주영(鄭周永) 후보도 각각 "전북의 지도를 바꿔놓겠다" "집권하면 조기 완공하겠다" 며 새만금 공약경쟁에 뛰어들었다. 전문가들은 "선진국에선 정치인들이 이해를 조정하는 주역으로 나서서 합의를 이끌어내는 일이 많지만, 우리는 국회의원이나 광역지방자치단체장들이 지역 이익을 대변하는 데만 급급한 실정" 이라며 정치인들이 제대로 역할을 해야 한다고 제안했다.
◇ 중앙.지방정부간 충돌=서울과 인천국제공항을 연결하는 신공항 고속도로가 건설되던 96년. 인천시 서구청은 경서동에 서울방면 진입이 가능한 인터체인지 건설을 요구했다. 건설교통부가 이를 거부하자 서구청은 신공항고속도로㈜가 공사를 위해 요청한 토취장 사용허가를 거부하는 맞대응 조치를 취했다.
비슷한 시기에 계양구청도 "고속도로가 통과하는 주변 그린벨트 지역 17만평을 공단으로 조성할 수 있게 해달라" 는 대정부 요구가 받아들여지지 않자 시행사가 제출한 개발제한구역 내 도로의 형질변경 요청을 보류해 버렸다.
이런 현상은 95년 처음으로 지방자치단체장이 직접선거로 뽑히면서 빈발했다. 주민의 이익에 민감해진 기초자치단체들이 자신의 고유권한인 형질변경허가권 등을 무기로 삼아 중앙정부에 저항하기 시작한 것이다.
정부는 여기에 맞서 '특정 국책사업과 관련한 지자체의 인허가권을 제한하는' 특별법을 제정하려 했다. 그러나 국회는 심의 끝에 "신공항 고속도로 건설이 늦어진 직접원인은 지역이기주의가 아니라 정부의 졸속한 사업추진 때문" 이라는 이유로 특별법안을 통과시키지 않았다.
◇ 부처간 갈등=완공되면 우리나라 최초의 인공운하가 될 경인운하 건설사업은 부처간 의견조율이 늦어지면서 기본계획을 세운 지 5년이 넘도록 착공조차 못하고 있다.
건교부는 수해예방과 수상운송로 확보라는 두마리 토끼를 잡기 위해선 운하 건설이 불가피하다며 배수진을 친 상태. 그러나 환경부는 "환경에 미치는 영향을 잘 따져봐야 한다" 며 '계속 검토 중' 이다.
이 때문에 건설이 늦어지자 건교부는 올초에 우선 양측이 합의한 운하 구간 중의 굴포천 치수사업부터 하기로 했으나 이번엔 사업의 이름을 놓고 '경인운하 굴포천 방수로사업' (건교부) 과 경인운하라는 표현을 뺀 '굴포천 방수로 사업' (환경부) 으로 한동안 신경전을 벌였다. 결국 건교부가 양보해 굴포천 방수로 사업은 6월 중 착공된다.
기획취재팀=민병관.전영기.이규연.최상연.정경민.신예리.김기찬.김현기.이상복 기자
입력시간: 2001. 05.30. 17:59
[실패한 국책사업] 일본선 정치권이 원칙 정해
대형 국책사업을 추진하는 과정에서 이해가 엇갈려 사업이 무한정 지연되거나 아예 무산되는 경우는 비단 우리만의 일이 아니다. 일본 시마네(島根) 현의 나카우미(中海) 간척사업도 그랬다.
'일본판 새만금 사업' 으로 불리는 이 사업은 주무 부처인 농림수산성과 시마네현, 시민단체들과 정치권의 목소리가 뒤섞여 큰 혼란을 겪었다. 1962년 시작해 38년 만인 지난해 중단하기로 결판이 났다.
1차 공사 중단은 92년에 일어났다. 내부 간척농지 2천5백40㏊ 중 33%가 완공된 시점에서 시민단체들이 "생태계 파괴에 따른 피해를 어떻게 할 것이냐" 며 들고 일어났기 때문이다.
시마네현도 "전국 생산량의 절반을 차지하는 재첩과 김 생산량이 감소할 것" 이라며 거들었다. 그러나 대장성은 "이미 5백억엔이 투자된 만큼 끝을 봐야 한다" 며 정책결정을 망설이는 농림수산성을 몰아쳤다.
최종 결정은 정치권이 내렸다. 여기저기 끌려다녀선 어떤 국책사업도 제대로 하기 어렵다는 판단에 따라 집권당인 자민당이 이해관계를 조정하는 원칙을 마련한 것이다.
이 원칙은 정부와 지자체 등의 합의를 이끌도록 노력하되 ▶사업을 확정한 뒤 5년이 지나도록 착공이 안되고 있거나▶당초 계획보다 완공이 20년 이상 지연되고 있거나▶정부의 '국책사업 재평가 제도' 에 의해 예산이 동결됐거나▶사전 타당성 조사에 들어간 지 10년이 지나도록 계획이 확정되지 않은 사업은 과감히 정리한다는 내용을 담고 있다.
이에 따라 일본 정부는 지난해 말 나카우미 간척사업을 포함한 대형 공공사업 2백33건을 과감히 중단했다.
오랜 시간을 두고 이해를 조정하는 데 성공한 사례도 있다. 도쿄(東京) 세타가야(世田谷) 구에서 지바(千葉) 현 이치가와(市川) 시를 잇는 외곽순환도로 건설 사업은 고가도로 방식으로 할 것인지 지하도로로 할 것인지를 두고 무려 30년 동안 정부와 주민이 첨예하게 대립했던 사업이었다. 결국 지난 24일 일본 중앙정부는 "지역민의 말이 옳다" 며 기존의 '고가도로 방식' 주장을 철회했다.
입력시간: 2001. 05.30. 18:00
[실패한 국책사업] 이문동 차량기지 성공사례
이해가 얽힌 충돌을 조정하려면 유.무형의 만만찮은 비용을 각오해야 한다. 그러나 이 과정을 생략하면 국책사업은 더 큰 반발에 직면하고 심지어 무산될 수도 있다. 철도청이 1천7백억원을 들여 1999년 말 착공한 '서울 이문동 차량기지' 건설공사는 이런 어려운 과정을 극복한 사례로 꼽힌다.
철도청이 이문동 6만6천평 국유지에 전동차 1천여량을 정비할 차량기지를 97년에 건설하려 하자 주민들은 즉각 반대운동에 들어갔다. 시민반대위원회가 차량기지를 땅값을 떨어뜨리는 혐오시설로 규정하자 동대문.성북구 의회 등도 여기에 가세했다.
철도청 관계자들은 2년간 주민.구청.구의회.교육청측과 공식적으로만 81차례 접촉하면서 합의를 이끌어냈다. 매주 한번 꼴로 만난 셈이다. 주민 대표들과 겨우 합의를 하면 이번엔 다른 주민 집단이 "인정할 수 없다" 며 반대운동을 벌이는 일이 되풀이됐다.
협상 과정에서 철도청도 적지 않은 출혈을 했다. 건설부지 중 1만평을 떼어내 학교와 공원녹지용 땅 등으로 내놓았고, 동대문구 쪽엔 3백평 규모의 복지회관과 3백80대 분량의 주차장을 제공하기로 했다. 끊임 없는 대화에다 1백억원 가량의 보상비용을 더 들이고서야 반대운동은 잠잠해졌다.
이해를 조정하는 과정에 해당 지역의 정치인들이 적극 개입한 것도 합의를 이끌어내는 데 주효했다. 이 지역 출신 여당 원외위원장들이 나서 철도청과 구청.구의회.주민간 이해의 접점을 찾도록 유도했다는 것을 모두 인정하고 있다.
최근 미국.프랑스.독일의 국책사업을 답사하고 온 한국개발연구원(KDI) 의 박현 박사는 "선진국에서 환경.주민.지방자치단체.중앙정부 사이에 갈등이 생겼을 때 국회의원이나 지역구를 갖고 있는 장관, 심지어 총리까지 직접 나서서 이해관계를 조정하는 것은 극히 자연스러운 일" 이라고 말했다.
우리의 경우, 문제는 중앙정부와 지역간 이해를 조정하는 역할을 할 수 있는 국회의원들이 지역 이기주의에 눌리는 경향이 크다는 것이다.
원자력환경기술원의 송명재 연구개발실장은 "당장 표 얻기에 급급한 국회의원들이 큰 목소리를 내게 마련인 지역구 일부 주민의 반대 목소리에 편승해 일을 그르친 적이 한두번이 아니다" 고 아쉬워했다.
宋실장은 "일본.프랑스의 의원들은 폐기물처리장을 수용하는 대가로 받게 될 지역의 보상 이익을 가지고 주민을 적극적으로 설득해 재선하는 경우가 많다" 고 말했다.
입력시간: 2001. 05.30. 18:00
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[실패한 국책사업…] 4. 오락가락 설계… 엉터리 감리
잦은 설계 변경과 공사기간 연장은 예산 낭비의 주요 원인이다. 여기에 엉터리 감리까지 가세하면 사업은 부실공사로 이어지게 마련이다.
1992년 착공 후 2백32차례 설계가 변경된 경부고속철도 사업은 설계 변경 횟수에 있어 세계적으로 유례가 없다. 처음 해보는 사업인 데다 지형이 험하다 보니 불가피했던 부분도 있다.
그러나 이처럼 잦은 설계 변경은 공기 연장(당초 98년완공예정→2010년 완공) 과 사업비 증가(5조8천4백62억원→18조4천3백58억원) 의 결정적 요인이 됐다.
대전.대구 역사의 경우 지하 노선으로 설계가 70% 이상 완성된 상태에서 93년 6월 지상 노선으로 바뀌었고, 지상 노선의 설계가 50% 진행된 상태에서 다시 지하로 바뀌었다.
경기도 화성군 상리터널은 현재 FRP(섬유강화 플라스틱) 로 입구가 봉인돼 있다. 2천2백m로 예정됐던 이 터널은 95~96년에 2백98m를 뚫은 상태에서 공사가 중단됐다. 터널 밑에 있는 폐광이 안전성에 문제가 있다는 여론이 들끓자 결국 1백17억원의 헛돈만 날리고 우회 노선을 택한 것이다.
95~98년에 진행된 2백18건의 도로.하천.공항 공사를 분석한 건설교통부 자료에 따르면 공사당 설계 변경이 평균 4.2회에 이르렀다. 이에 따라 공사비는 당초 계획보다 평균 43% 늘었다.
한경대 이원희(행정학과) 교수에 따르면 건교부 산하 철도청.수자원공사.도로공사.토지공사 등 6개 기관의 99년 주요 사업에서 기술적 설계 변경만으로 당초 사업비보다 3조2천억원의 예산이 낭비됐다.
중앙대 김수삼(건설환경공학과) 교수는 "설계 변경에 따른 시공 단계에서의 낭비 요인을 줄이기 위해 기본설계 비중을 현재의 30%선에서 50% 정도로 끌어올려야 한다" 고 말했다.
◇ 국가 정보 사업에 무더기로 투입된 실업예산〓지하 시설물 측량 전문업체인 A사는 99년 한 해 동안 경기도 고양시의 상.하수도관 매설지도를 만들었다. 매설지도 작업은 1조3천억원이 드는 국가지리정보체계(NGIS) 사업의 한 부분이다.
그러나 이 회사가 정부 예산 11억원을 받아 만든 이 지도는 대한측량협회가 심사한 결과 현장 적합률이 34%에 그친 것으로 판정났다. NGIS 민간 지정업자인 이 회사는 울며 겨자먹기로 자기 돈을 들여 지난해부터 여지껏 똑같은 작업을 반복하고 있다.
지하 탐사 작업이 이처럼 엉망이 된 이유는 정부의 무신경한 예산정책 때문이다. 정부는 외환 위기의 실업자 구제정책 일환으로 지하 매설물 작업을 공공근로 예산사업으로 분류했다. 이에 따라 고도의 전문성이 요구되는 이 사업비의 60%는 무조건 실업자 인건비에 들어가야 했고, 업체는 실업자를 무더기로 고용해 지하 탐사 작업을 벌일 수밖에 없었던 것이다.
98년부터 2년간 이런 식으로 진행된 지하 시설물 탐사 작업에 들어간 예산은 5백91억원. 37개 지역의 탐사 작업 중 18개 작업이 부적합 판정을 받았다.
◇ 부실 시공과 부실 감리〓국회 건교위 소속 도종이 의원은 지난달 30일 낸 경부고속철 백서에서 "공사가 착공된 92년 6월부터 1년간 우리나라엔 아예 책임감리제도가 없어 발주처인 고속철관리공단 직원이 자체적으로 감독한 어처구니없는 일까지 있었다" 고 지적했다.
시화호 사업이 진행 중이던 96년엔 호수로 통하는 우수관(빗물이 흘러들어가는 관) 에 오수관(폐수를 처리하는 관) 을 잘못 연결한 사실이 감사원에 의해 뒤늦게 밝혀지기도 했다. 96년부터 들어간 수질개선 관련 예산은 2006년까지 4천8백억원에 이를 전망이다.
◇ 민자 유치 계획 현실적으로 세워야〓96년 해양수산부는 민자 유치로 올해까지 1백37선석의 항만을 건설하겠다고 했으나 현재 실적은 22선석에 불과하다. 민자 유치 조건이 기업에 너무 불리해 신청 업체가 적었기 때문이다. 이 때문에 해양부는 당초 민자로 건설하려던 인천 북항.울산 신항.보령 신항.새만금 신항 등을 재정투자 사업으로 전환할 방침이다.
해양부 관계자는 "민자 유치 조건을 완화해 주면 특혜시비가 있고 현행대로 유지하자니 신청 업체가 없어 고민" 이라고 털어 놓았다. 삼성경제연구소의 박용규 수석연구원은 "부산 신항만 건설 등 현재 96개 민자 유치 사업이 공사 중단 등의 차질을 빚고 있으며, 정부 주도로 진행되는 민자 유치 결정 과정이 차질의 주요 요인" 이라고 지적했다. 민간 사업자에 대한 수입 부족 보상책 등 합리적인 계획을 세워야 한다는 것이다.
사진=오종택 기자
전문가들 "집중투자 바람직"
대형 국책사업에서 예산이 낭비되는 것을 막으려면 예산을 집중 편성하는 게 바람직하다고 전문가들은 말한다. 예컨대 9개 사업을 9년 동안 지속하는 것보다는 3년마다 3개 사업씩 집중 투자하는 쪽이 관리비가 절감된다는 것이다. 중앙일보가 전문가 93명을 대상으로 한 설문조사 결과 87명(92.2%) 이 이같은 예산의 집중 편성제를 도입해야 한다고 주장했다.
분산 투자에 따른 경제적 손실은 총사업비의 15~20%선에 이르는 것으로 추정됐다. 인천대 옥동석(무역학) 교수는 "1985년부터 10년간 건설교통부가 발주한 2백16개 공공사업(41조9천억원) 을 집중 예산 방식으로 재편성한 결과 분산 투자에 따른 손실액이 6조5천억원에 달했다" 고 말했다.
대부분의 공공사업이 용지가 확보되지 않은 상태에서 착공된 탓에 보상이 늦어지면 공사기간이 연장되고 사업비가 늘어나는 악순환이 반복됐다는 것이다.
국책사업에 들어가는 돈이 1년 단위로 배분되는 것도 개선해야 할 점으로 지적된다. 미국 등 선진국은 당해 연도의 지출 금액에 한정하지 않고 사업목적 달성에 필요한 총사업비 개념으로 공사를 관리한다. 우리에게도 계속사업비 제도가 있지만 예외적으로만 인정된다. 올해 1백1조원의 예산 중 계속사업비는 2조7천억원에 지나지 않는다.
선진적 예산운용 방식을 도입하기 꺼리는 이유로는 사업비를 예측하기가 힘들다는 점을 들고 있다. 그러나 10년 이상 걸리는 대형 국책사업의 예산을 1년 단위로 짜다 보면 상황논리에 휘둘려 해마다 들쭉날쭉한 경우가 많을 수밖에 없다.
국토개발연구원 김정호 부원장은 "예산이 정치적으로 결정되는 경우가 많아 설계가 끝났는데도 3~4년이 지나서야 착공하는 사례도 적지 않다" 고 말했다. 전문가들은 이와 함께 사업의 진행단계에서 객관적인 사업평가 시스템을 도입할 것을 주문했다. 사업을 해가면서 일정시기마다 재평가하는 시간평가제도(Time Assessment) 를 도입해야 한다는 주장이다.
이 제도를 도입하면 예컨대 ▶준비 계획단계에서 5년 이상 경과된 사업▶사업을 채택한 지 5년이 지난 뒤에도 착공하지 않은 사업▶사업착공 후 10년이 경과된 사업 등은 공사를 중지한다는 등의 원칙을 세우기가 쉽다는 것이다.
[실패한 국책사업…] 5․ 끝 경영마인드로 만성적자 털자
대형 국책사업의 부실을 막기 위한 대책은 많았다. 그러나 대부분 독립기념관 화재나 신행주대교.성수대교 붕괴 같은 대형사고 뒤에 부랴부랴 나오다 보니 부실공사를 막는 데만 집중됐다. 공사가 끝난 뒤 사후 평가나 흑자 운영 등은 관심 밖에 있었다는 얘기다.
전문가들은 국책사업의 덩치가 점점 커지는 데 맞춰 앞으론 공사만큼이나 사후 평가와 내실 경영에도 역점을 둬야 한다고 입을 모은다.
◇ 수요자 입장은 뒷전〓전남 목포와 해남 사이에 자리잡은 대불 국가산업단지. 5천여억원을 들여 여의도 면적의 네배가 넘는 3백50만평을 조성한 지 4년이 흘렀지만 분양률은 30%선을 맴돈다.
6차선의 널찍한 진입로에 공업.생활용수 공급시설과 하수종말처리장까지 갖췄는데도 기업들이 외면하는 이유는 뭘까. 은행.학교 등 입주 기업이나 근로자들의 업무.생활 관련 시설들이 제대로 갖춰지지 않았던 게 주요 원인 중 하나라고 입주 업체들은 말한다.
삼성경제연구소 김현주 수석컨설턴트는 "산업단지를 만들어 놓으면 공장은 저절로 들어서리라는 발상이 문제" 라며 "수요자 입장을 고려하지 않은 시설은 외면될 수밖에 없다" 고 지적했다.
◇ 만성 적자 운영〓민간자본으로 건설된 인천신공항 고속도로. 당초 하루 11만대의 통행을 예상했지만 5만대에 그쳐 올해에만 5백억원이 넘는 적자를 피할 수 없을 전망이다. 문제는 정부가 민간 컨소시엄과 예상 수요의 90%에 미달할 경우 적자를 보상해주기로 계약을 한 데 있다. 이대로라면 보상시한(2010년) 까지 4천3백억원을 보상해야 한다.
철도.도로.공항 등을 운영하고 있는 공기업.공단 상당수가 만성 적자에 허덕이고 있다. 이 때문에 공공시설물도 과감하게 민간에 경영을 맡기고 이용료도 단계적으로 현실화해야 한다고 전문가들은 강조한다. 공기업이 적자를 내면 결국 국민 세금으로 메울 수밖에 없기 때문이다.
월드컵 경기장을 짓고 있는 10개 시도 이런 문제 때문에 속앓이를 하고 있다. 윤철 전주시 월드컵 추진단장은 "현재 지방정부 형편으론 연간 25억원이나 되는 경기장 유지.관리비를 감당할 수 없다" 며 "인근에 9홀짜리 퍼블릭 골프장을 지어 경기장과 함께 민간에 경영을 맡기는 방안을 검토 중" 이라고 털어놓았다.
◇ 따로 노는 시설〓연간 4백만명 이상의 여객 처리능력을 갖춘 수도권 신공항으로 계획됐다가 인천신공항에 밀려 '중부권 거점 공항' 으로 격이 떨어진 청주국제공항. 그러나 말만 거점 공항이지 인천국제공항 건설이 시작되면서 찬밥 신세를 면치 못해왔다.
국토의 중간부분에 자리잡고 있다는 이점 때문에 많은 전문가들이 국제 화물 물류의 허브공항으로 키우는 게 바람직하다고 제안했지만 청주공항엔 화물 청사가 없다. 심지어 청주공항과 중부고속도로를 연결하는 오창 인터체인지조차 개항한 지 1년 뒤인 1998년 12월에야 개통됐다.
충북개발연구원 원광희 박사는 "수도권 인근에만 국제선을 수용할 수 있는 공항이 인천.김포.청주 세 곳이나 되지만 이들의 역할을 어떻게 분담시킬지에 대한 계획이 없다" 며 "새 시설만 지을 게 아니라 기존 시설을 적절히 활용해 예산을 아끼는 지혜가 아쉽다" 고 강조했다.
◇ 공무원도 실명제 필요〓건설교통부는 99년 '공공사업 효율화 대책' 을 내놓으면서 사후 평가를 활성화하기 위해 사업 단계별로 참여한 업체는 물론 관계 공무원까지 전원 실명을 밝히도록 사업실명제를 강화하겠다고 발표했다.
설계.시공.감리의 경우 지난해부터 책임기능공과 설계자까지 실명을 밝히도록 제도가 바뀌었으나 공무원은 열외다. 이 때문에 큰 사고가 나거나 부실 시공 논란이 일면 책임은 설계나 시공.감리를 한 민간기업이 다 뒤집어 쓰기 일쑤다.
환경정의 시민연대 서왕진 사무처장은 "초대형 국책사업을 제대로 사후 평가하기 위해선 사업 결정과 진행 과정에 참여한 공무원이 누구인지도 반드시 실명화해야 한다" 고 말했다.
이에 대해 건교부 관계자는 "공무원은 업무 분담이 분명해 담당자가 누구였는지 금방 밝혀낼 수 있어 굳이 실명제 대상에 포함시킬 필요가 없었다" 고 해명했다.
◇ 사장되는 노하우〓경부고속도로 이후 건설된 도로는 수를 헤아릴 수조차 없을 정도다.
그러나 그간 공사 현장에서 얻은 노하우나 실패.성공 사례를 담은 솔직한 보고서는 드물다. 이 때문에 똑같은 공사를 해도 비슷한 시행착오가 되풀이된다.
한국건설기술연구원 김헌동 대표는 "미국에서는 학교나 도로처럼 표준화할 수 있는 공사는 과거 시공 경험을 토대로 표준설계도를 만들어 활용한다" 며 "시공업체가 표준설계도와 시공법을 개선할 경우 절감한 사업비의 일부를 인센티브로 주는 등 현장의 노하우를 최대한 살린다" 고 소개했다.
기획취재팀=민병관.전영기.이규연.최상연.정경민.신예리.김기찬.김현기.
이상복 기자
[KDI 공공투자관리센터 김재형 소장 인터뷰]
"문제점이 드러날 때 그 부분만 고치는 방식으로는 국책사업의 효율성을 획기적으로 높일 수 없습니다. "
한국개발연구원(KDI) 공공투자관리센터의 김재형 소장은 "기획부터 사후평가까지 전과정을 대상으로 제도적 보완책을 마련해야 한다" 고 말했다.
이 센터는 대형 공공사업의 관리 시스템을 개선하기 위해 지난해 1월 발족했다.
金소장은 "사업전체비용(life cycle cost) 측면에서 국책사업을 관리하는 게 세계적인 추세" 라고 강조한다. 계획수립 - 설계 - 시공 - 유지.관리 - 사후평가 등 모든 단계에 드는 비용을 종합적으로 고려해 추진 여부를 결정해야 한다는 것이다.
예를 들어 시공까지 아무런 문제가 없어도 시설물이 완공된 뒤 유지관리 비용이 많이 든다면 시행 여부를 재검토해야 한다는 주장이다.
선진국들은 계획을 세울 때 사후평가의 다음 단계인 '자산처분(해체) ' 까지 고려할 정도라고 그는 말했다.
즉 화학공장이나 폐기물처리장 건설 등의 사전 계획을 수립하면서 시설의 수명이 다했을 때 자연상태로 복원하는 데 드는 비용까지 계산에 넣는다는 것이다.
그는 "국내 상황으로 볼 때 시설 해체단계까지 고려하는 것은 무리겠지만 최소한 사업평가의 기본 틀은 갖춰야 한다" 고 말했다.
특히 계획.설계.시공의 예산 및 실무 관리시스템은 어느 정도 갖췄지만 평가시스템은 매우 부실하다고 지적한다.
"미국.영국 정부는 사전.시공.사후 단계별로 꼼꼼한 평가를 해 예산 낭비를 줄이고 있습니다. 즉 '사업을 왜 하나' '계획대로 추진되나' '시공 결과와 사업 목적이 얼마나 일치하나' 등을 따져 일정 기준에 못 미치면 예산상의 불이익을 줍니다. 국내에도 심사평가제(국무총리실) , 성과감사제(감사원) , 성과주의 예산제(기획예산처) 등의 제도가 있지만 한계가 많습니다. "
金소장은 "투명하고 합리적인 평가를 하기 위해서는 무엇보다 구체적인 기준.지침을 단계별로 마련하고 전문조직을 구성해야 한다" 고 덧붙였다.
[기획취재] 국책사업 백서 만들자
일단 착공만 하면 공사비가 얼마나 불어나든, 완공 후 만년 적자에 시달리든 책임지는 사람이 없다. 대다수 대형 국책사업의 현주소다.
사업에 들어가기 전에는 '예비 타당성 조사' 라도 하지만 정작 공사에 들어가면 별다른 사후 평가제도가 없기 때문이다. 국무총리실 심사평가나 감사원 성과감사가 있지만 엉터리 계획이나 부실 공사의 책임을 묻는 데는 '솜방망이' 라는 지적이다.
감사원은 지난해 인천국제공항의 총사업비가 당초 3조4천억원에서 7조9천억원으로 늘어난 경위를 감사해 73건의 예산 낭비.부당 업무처리 사례를 적발했다. 그러나 징계받은 사람은 한 명도 없었다. 고의성을 입증하기 어려운 데다 퇴직하면 책임을 물을 수 없는 규정 때문이다. 징계 시효도 2년밖에 안된다. 2년 이상을 끄는 국책사업은 사실상 사후에 책임을 물을 수 없는 것이다.
감사원이 1998~2000년 감사한 15개 대형 국책사업의 총사업비는 대략 70조원이 넘지만, 이 중 위법.부당하게 산정된 부분을 적발해 시정한 것은 7백84억원에 불과했다. 이래서 무리한 공사라도 '시작하고 보자' 며 밀어붙이는 사례가 되풀이된다. 정치권 '외풍' 도 막을 길이 없다.
예산감시네트워크 윤영진 대표는 "국책사업의 부실을 되풀이하지 않도록 하기 위해선 사후평가를 제도화해야 한다" 며 "이를 위해 선진국처럼 추진배경과 공사과정, 업무별 책임자 등을 꼼꼼히 기록한 백서(白書) 발간을 의무화해야 한다" 고 강조했다.
만년 적자 운영도 문제다. 공공시설 이용료는 원가에도 못미치는 경우가 많다. 경부고속철을 건설하고 있는 고속철도공단의 빚은 3조4천억원에 달한다. 수익은 한푼도 없는데 올해 갚아야 할 원금.이자만 5천억원이다. 2단계 공사가 끝나는 2010년엔 빚이 10조원으로 늘어난다.
김경환 서강대 경제연구소장은 "대형 시설물을 운영하는 기관이 적자를 내면 결국 재정으로 메워야 해 공단이나 고속도로를 이용한 적이 없는 국민에게도 부담이 돌아온다" 며 "수익자 부담 원칙에 따라 이용료를 현실화하고, 운영을 민간에 맡기는 게 바람직하다" 고 지적했다.
기획취재팀
입력시간: 2001. 06.04. 18:29
[실패한 국책사업…] 미국 '사업평가원' 에선
미국은 공공사업에 대한 사후평가제도가 사전 조사 못지 않게 발달해 있다. 1960년대 케네디 대통령과 존슨 대통령이 '빈곤과의 전쟁' 을 선포하며 각종 사회복지정책을 잇따라 도입하자 정부 부처들이 그 성과를 평가하기 위한 부서를 앞다퉈 만들었다.
우리의 감사원격인 회계감사원(GAO:General Accounting Office) 말고도 13개 부처와 10개 기관에 81개의 사업평가 부서가 생겼다. 그러나 80년대 레이건 행정부가 들어선 뒤 연방정부가 맡아왔던 복지정책을 주정부로 돌려 재정지출을 줄이자 행정부 내 사업평가 부서도 줄었다.
대신 행정부에 대한 의회의 견제가 강화되면서 의회의 요청에 따른 GAO의 사업평가가 크게 늘었다. 의회의 요청이 폭주하자 GAO는 80년 '사업평가원(현재 응용연구 및 방법론실) ' 을 설립했다.
GAO는 워싱턴본부와 16개 지부로 구성됐으며, 3천3백여명의 직원이 해마다 1천건 이상의 사업평가서를 의회에 제출한다. 이 보고서들은 국가 안보에 관한 것을 제외하고는 일반에 무료로 공개된다.
GAO가 사업평가에 쓰는 예산은 연간 2억달러에 가깝다. 여기엔 지방정부가 자체적으로 벌이는 사업평가 예산은 빠져 있다. 사업평가가 엄격하게 이뤄지기 때문에 행정부는 경제성이 없는 사업이나 정치논리에 의한 사업을 들고 나오기 어렵다. 엉터리 사업을 했다간 혹독한 사업평가가 내려지고, 이를 근거로 의회가 책임을 묻기 때문이다. 캐나다도 70년대부터 미국식 사업평가제도를 도입했다.
한국개발연구원(KDI) 고영선 박사는 "대형 국책사업의 실패를 막기 위해선 우리나라도 기획예산처 같은 부처가 중심이 돼 사업평가제도를 도입하고, 일정규모를 넘는 사업은 범정부 차원의 평가계획을 세워야 한다" 고 말했다.
입력시간: 2001. 06.04. 18:01
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