“턴키제도, 혈세 수조원으로 만든 재벌 잔치상”

서울지방국토관리청이 2002년 발주한 경기도 성남~장호원 도로 건설공사 1공구와 2공구 현장. 두 공구의 발주 예정가격은 각각 3301억원과 3032억원으로 공사 규모에서 큰 차이가 없었다. 그런데 두 공사 현장의 낙찰가는 각각 1478억원(44.8%)과 2853억원(94.1%)으로 두 배가량 차이가 났다. 어떻게 이런 차이가 난 것일까. 두 공구의 발주방식이 달랐기 때문이다. 1공구는 자유 경쟁 입찰제도인 최저가 낙찰제로 공사가 발주됐지만 2공구는 턴키(Turn-key)방식으로 발주됐기 때문이다. 발주방식만으로 이런 엄청난 차이가 생긴 것이다. 그렇다고 1공구와 2공구의 실제 공사원가가 다른 것도 아니다. 한 전문건설업체 직원은 “턴키 방식이든, 최저가든 다단계 하도급을 거쳐 최종 시공하는 업체에서는 똑같은 단가를 적용해 덤프트럭도 쓰고, 굴착과 발파도 한다”고 말했다. 턴키공사든, 최저가 공사든 실제로 일하는 방식과 단가는 똑같다는 것이다. 그러면 공사의 난이도가 크게 다른 것일까. 기본적으로 도로공사이다 보니 흙을 깎아 나르고 터널을 뚫는 등의 작업이 똑같아 기술적 난이도가 크게 다를 것도 없다. 이 경우만이 아니다. 경실련 국책사업감시단에 따르면 철도청이 2001년 발주한 중앙선 복선사업의 경우 턴키입찰 방식의 공사 구간의 낙찰률이 일반경쟁입찰 방식의 낙찰률보다 35%이상 높게 형성됐다. 청량리에서 덕소구간을 3개 공구로 나눠 최저가낙찰제를 적용한 4,5공구는 60%대에 낙찰됐지만 턴키방식으로 진행된 3공구에서는 96.28%에 낙찰된 것. 또 한국도로공사가 발주한 동해고속도로 확장공사 10개 공구에서도 최저가낙찰제와 턴키입찰 방식에서 30%이상 차이나는 점을 쉽게 발견할 수 있다. 이처럼 규모와 공사 내용이 비슷한 건설공사에 대해 일반 경쟁입찰 방식 대신 턴키 방식으로 공사를 발주할 경우 공사를 수주한 대형 건설업체의 배만 잔뜩 불리고 엄청난 국민의 혈세를 낭비하는 결과를 낳는 셈이다. 문제는 이 같은 공공공사의 턴키발주 물량이 매년 크게 증가하고 있어 올해는 약 10조원대에 이를 전망이다. 왜 이처럼 어처구니없는 일이 버젓이 벌어지고 있을까. '공공사업' 토론방 바로가기 지난해 11월 24일 개통된 동해고속도로. 일부 구간이 불필요하게 턴키 방식으로 발주돼 혈세가 낭비됐다는 지적을 받고 있다.[사진=연합뉴스] 여기에는 대형 건설업체와 건교부, 공기업 등 발주처의 유착 구조 때문이다. 정부와 지자체, 공기업 등이 공공공사를 발주할 때 사용하는 입찰제도는 여러 가지가 있지만 최근까지 적격심사제를 근간으로 해왔다. 적격심사제는 정부가 일정한 선에서 적정한 가격을 심사해 건설업체들의 이윤을 보장해주는 방식이다. 이 제도는 부풀려진 예정가격을 기준으로 삼다 보니 일반건설업체들이 직접 시공도 안 하면서 20~30% 이상의 수익을 챙겨가는 제도로 변질됐다. 또한 업체의 시공능력 등과는 거의 무관하게 정부가 정한 예정가격에 가장 비슷하게 낙찰율을 써낸 업체가 낙찰받는 ‘로또식 운찰제’라는 비난을 들어왔다. 이 때문에 경실련 등 시민단체에서는 90년대 후반부터 ‘글로벌 스탠다드’인 최저가 낙찰제 도입을 주장했고, 실제로 2001년 1000억원 이상 대형 공사부터 시작해 단계적으로 최저가낙찰제가 도입되고 있다. 최저가낙찰제 아래에서 가격경쟁 효과로 공공공사비에 끼어있던 20~30% 정도의 거품이 빠져 연간 수조원의 예산이 절감됐음은 물론이다. 하지만 이 과정에서 대형 건설업체들이 자신들의 이윤이 줄어들자 관심을 돌린 것이 턴키 및 대안입찰 방식이다. 턴키 및 대안입찰 방식 발주 공사는 최저가낙찰제의 대상에서 제외됐기 때문에 업체들끼리 담합할 경우 손쉽게 낙찰률을 높일 수 있었기 때문. 대형 건설업체들은 건교부 등 정부 발주기관과 각 지자체를 대상으로 전방위 로비를 펼쳐 턴키 발주 물량을 크게 늘리도록 했다. 이 때문에 97년 외환위기 이후 주춤했던 턴키 대안 입찰방식 발주 물량이 2001년 약 4조4000억원, 2002년 약 5조2000억원, 2003년 8조2000억원으로 크게 늘어났다. “턴키 제도 국내에선 원천적으로 불가능” “대형 건설업체들, 최저가낙찰제 확대 피해 턴키제도로 폭리 취해” ▲한국형 턴키 제도는 턴키제도가 아니다?=턴키 및 대안입찰방식 가운데 특히 턴키방식이 큰 문제가 되고 있다. 원래 턴키 공사는 일괄계약 방식의 하나로 도급자가 건설공사의 재원조달, 토지 구매, 설계와 시공, 시운전 등을 모두 마친 뒤 발주자에게 인계하는 공사를 의미한다. 미국 등 외국의 경우 턴키방식은 주로 표준적이거나 반복적인 건축공사에 적용되는 사례가 대부분이다. 쉽게 말해 어떤 공장을 잘 짓는 전문화된 건설업체가 있다고 할 때 발주자가 그 업체가 기존에 지은 공장과 비슷하게 지어달라고 할 때 활용되는 방식이 턴키인 셈이다. 이렇게 하면 기존 설계도면을 재활용하면 되므로 설계에 들어가는 시간과 비용을 크게 줄일 수 있다. 이 때문에 외국의 턴키방식은 공기 단축 및 비용 절감을 목적으로 발주된다. 하지만 턴키 제도를 원형 그대로 국내에서 실현하는 것은 원천적으로 불가능하다는 것이 업계 관계자들의 지적이다. 우리의 경우 설계와 시공, 감리 등의 업역이 완전히 분리돼 있어서 이를 통합해서 공사를 진행하는 턴키방식이 사실상 작동할 수 없는 구조가 돼 있다. 예를 들어, 미국의 벡텔사는 스스로 설계해 시공하고 사업관리까지고 할 수 있지만 국내의 현대건설은 설계 자체를 할 수 없다. 또 표준적인 건축물을 짓기 위해서는 표준도면, 표준시방서, 표준품셈 등 ‘공사 표준’이 잘 정리돼 있어야 하는데 국내의 경우 이 같은 표준이 아예 없거나 부실한 상황이다. 경실련 김헌동 공공사업감시단장은 “턴키제도가 실현되려면 신뢰할 수 있는 시장기준을 만들고 특정 건축물에 대해 전문화한 건설업체가 있어야 하는데 표준도면과 시방서도 없는 나라에서 어떻게 이 같은 시공방식을 택할 수 있겠느냐”고 지적했다. 이 때문에 국내에서 턴키방식은 일반 건설업체가 설계회사에 용역을 주고 설계도면을 작성해 공사비 및 시공능력 등으로 함께 입찰하는 방식으로 변질돼 있다. 이렇다 보니 턴키방식의 장점인 공기 단축 효과가 국내에서는 거의 없는 것으로 나타난다. 외국에서는 턴키방식을 적용하면 실시설계와 시공을 동시에 하는 ‘패스트 트랙(Fast-Track)’이 가능한데 국내의 경우 입찰제도상 실시설계 적격심의를 거친 다음에야 착공에 들어갈 수 있기 때문이다. 한 마디로 기존에는 발주처가 설계회사를 통해 설계용역을 마친 뒤 시공사를 선정했던 것을 시공사가 설계회사와 짝을 이뤄 입찰하게 한 제도일 뿐인 셈이다. '공공사업' 토론방 바로가기 “턴키 공사, 대형 건설업체들이 사실상 독과점” ▲대형 건설업체 배만 불려=사실상 국내에서 적용될 수 없는 제도인데도 억지로 도입된 이 제도가 낳고 있는 문제점은 한 두 가지가 아니다. 막대한 예산 낭비와 대형 건설업체의 공사 독점, 업체 담합에 의한 폭리 등이 대표적인 문제점이다. 우선 턴키 입찰 방식은 대형 건설업체들의 전유물이 되다시피 하고 있다. 시공사가 설계회사에 용역을 줘 설계도면을 갖고 입찰해야 하므로 선 투자비가 공사비의 약 5%가량 들어가기 때문에 자금력이 없는 중소 업체들에게는 ‘그림의 떡’인 셈이다. 또한 명확한 심의기준이 없어 심의위원들의 주관적 판단에 영향을 미치기 위한 엄청난 로비가 벌어지고 있다는 것은 업계의 공공연한 비밀이다. 각 지방별로 사업장을 두고 있어 전국적 로비력을 발휘할 수 있는 대형 건설업체들이 우위에 있음은 물론이다. 이 때문에 대형 건설업체들의 턴키공사 수주 독식 현상은 수치로도 명확하게 나타나고 있다. 중견건설업체들이 연대해 2002년말 분석한 자료에 따르면 2000~2002년 3년간 턴키공사 낙찰현황을 보면 현대건설, 대우건설, 대림산업, 삼성물산, SK건설, 현대산업개발 등 상위 6개 회사가 낙찰금액 기준으로 79.7%를 차지한 것으로 나타났다. 특히 특수 플랜트공사 등 전문 업체를 제외할 경우 실제 시장점유율은 90%이상이다. 이처럼 ‘한국형 턴키입찰’은 사실상 국민의 혈세로 대형 건설업체들의 폭리를 보장해주는 제도로 전락했다는 데 건설업계 관계자들도 대부분 동의하고 있다. 심지어 2002년 11월에는 상위 6개사를 제외한 두산중공업, 남광토건, 신동아, 포스코건설, 신한, 임광토건, 계룡건설, 동부건설 등 상위 50위권 업체들이 연명으로 ‘턴키/대안 입찰제도 폐지 건의서’를 건교부에 제출했다. 건설사들은 건의서에서 “턴키 및 대안 입찰제도는 예산낭비와 부패 양산 등 많은 구조적인 문제점들을 노정해 국익에 백해무익한 제도가 되고 있으며, 오히려 건설산업의 경쟁력을 약화시켜 건설업계 전체에 고통을 주면서 건설 경제 부흥의 암초가 되고 있다”고 주장했다. 턴키 및 대안입찰 방식에 적극적인 건설산업연구원 자료에 따르더라도 대형 건설사들의 독과점 현상은 뚜렷하다. 2003년 전체 턴키/대안입찰공사의 수주 금액 6조3384억원 가운데 상위 6개 업체가 60.0%인 3조8051억원 어치를 수주했다. 이는 금액기준으로 상위 10개 업체의 전체 건설시장 수주 점유율이 2002년 16.9%인 것과는 상당히 대조적이다. 한 중견건설업체 관계자는 “최저가낙찰제 도입 등으로 떼돈을 벌 기회가 줄어든 대형 업체들이 턴키 및 대안입찰 공사를 확대하고 이를 수주하는 데 엄청난 로비를 펼치고 있다”며 “턴키제도 등이 일부 재벌건설사들을 위해 건교부가 차려준 잔치상이라는 것은 누구나 인정하는 사실”이라고 전했다. '공공사업' 토론방 바로가기 “최저가 낙찰제 비해 낙찰율 35~40% 높아” “기형적 턴키 도입으로 연간 수조원 예산 낭비 초래” <2002년 턴키공사 입찰 현황>(출처: ‘턴키/대안입찰제도 개선 건의서’) ▲담합에 의한 예산 낭비=그러나 더 큰 문제는 소수 대형 건설업체들간의 담합으로 국민의 막대한 혈세가 낭비되고 있다는 사실이다. 사실상 ‘그들만의 리그’로 진입장벽이 쳐지다 보니 사실상 소수 대형 건설업체들 간의 담합구조가 형성된 것. 상위 6개사는 상호 공동도급 형태로 돌아가면서 공사를 따 나눠먹는 식으로 입찰에 참가하고 있다. 2002년에 이뤄진 턴키 및 대안입찰 공사에서 대형 건설업체들의 짝짓기를 보면 이를 쉽게 알 수 있다. 이처럼 상위 6개사의 나눠먹기식 담합구조가 형성되다 보니 턴키 공사의 낙찰률은 현저하게 높아졌다. 한국건설산업연구원 이상호 연구원의 분석에 따르면 2003년 시공사가 선정된 51건의 턴키입찰공사의 평균 낙찰률은 94.4%에 이르렀다. 이는 같은 해 최저가낙찰제 공사의 평균 낙찰률 60%보다 35%가량 높은 수준이다. 2003년 턴키 및 대안입찰 공사물량 8조2000억원 어치를 모두 최저가낙찰제로 돌렸을 경우에는 약 2조5000억원의 예산 절감이 가능했다는 계산이 나온다. 이 같은 턴키 및 대안입찰 공사의 문제점을 적나라하게 보여주는 것이 서울시 지하철 9호선 공사의 사례다. 서울시는 2001년 7월 지하철 9호선 건설공사 5개 공구를 모두 턴키방식으로 발주했다. 5개 공구 가운데 4개 공구에는 2개 업체군, 나머지 1개 공구에는 3개 업체군만이 응찰했다. 참여 업체들은 대표입찰자가 아니더라도 대부분 공구에 공동도급자로 참여해 사실상 모두 한 건씩은 공사를 수주한 셈이 됐다. 이처럼 5개 공구에서 20개 미만의 대형 건설업체들만이 참가한 가운데 진행된 이 공사의 평균 낙찰률은 98.3%였다. 이는 2001년 1000억원 이상 대형 공사 낙찰률이 65%안팎에서 결정된 것보다 33% 이상 높은 수치였다. 과거 같은 턴키 방식으로 진행된 서울시 2기 지하철 6~8호선의 평균 낙찰률도 68% 정도였던 것에 비춰 봐도 30% 이상 높았다. 결국 당시 건설업계 내부에서는 입찰 참여 업체들간의 담합이 이뤄졌다는 소문이 파다했고 이는 경실련 고발로 이뤄진 공정위 조사에서 일부가 사실로 입증됐다. 공정위는 이듬해인 2002년 7월 903, 909공구에서 두 업체가 ‘들러리 교차입찰’ 방식으로 담합한 사실을 밝혀내고 33억여원의 과징금을 물렸다. 이듬해인 2003년 5월에는 서울시 스스로가 지하철 9호선 입찰가가 부풀려져 있었음을 반증하는 조치를 취하게 된다. 지하철 9호선 전체 구간을 발주한 지 1년도 안 지난 상태에서 그해 8월말까지 모든 공구를 재설계하도록 한 것이다. 서울시의 조치는 재설계로 공기가 늘어나고 관료들의 필요에 따라 공사 진행이 좌우돼 공기 단축과 민간의 창의성을 살린다는 턴키 도입 명목을 무색케 했다. “식사, 술자리, 골프, 금품...턴키 공사 수주 위해 전방위 로비” ▲들끓는 부패와 비리=떡고물이 있는 곳에는 벌레가 꼬이는 법. 이처럼 폭리를 취할 수 있는 턴키 공사를 수주하기 위한 재벌계 건설업체들의 로비는 도를 넘어섰다. 이 같은 로비전은 실제로 비리 검경의 수사 과정에서 사실로 드러나기도 했다. 2003년 경찰청 특수수사과가 군장성들에게 뇌물을 준 혐의로 구속한 ㅎ건설 간부를 수사하는 과정에서 압수한 사내 문서는 이 같은 실태를 잘 보여줬다. ‘공공부문 입찰업무 분석’이라는 문서에 ‘턴키입찰 심의위원 선정방식 개정 현황 및 당사업본부 대응전략’이라는 항목에는 구체적인 지침이 드러나 있었다. 기존 학계위원 관리체계를 중심으로 다른 직종의 심의위원까지 담당 지역별로 배분하되, 공무원이나 유관기관 업계의 경우 공사수행과 관련해 직접 또는 과거 인연이 있는 사람들을 통해 관리하도록 하고 있다. 또 로비의 과정에 대해 ‘밀접한 관계 형성 후 심의위원 선정대상 범위 유도 → 기초확정명단 입수 등을 통해 신속하고 효율적으로 접촉 → 입찰진행기간 중 심의 주관부서와의 관계를 더 밀착관리 등으로 단계별로 언급해놓았다. 턴키공사 수주를 위해 대형 건설업체들이 얼마나 ’전방위적 로비‘를 펼치는 지를 보여주는 문건이었던 셈 건설교통부 산하 공기업인 수자원공사의 고석구 전 사장이 지난 26일 징역 5년을 선고받은 것도 턴키입찰과 관련된 뇌물 수수 때문이었다. 고 전 사장은 2002년 10월 발주한 한탄강댐 공사 입찰경쟁에 참여한 건설사로부터 공사 수주와 관련해 1억원을 받은 것으로 드러났다. 이에 앞서 지난 99년에는 서울대, 연세대, 고려대 등 14개 대학 교수 46명이 턴키입찰 참여 업체들로부터 600만~5000여만원과 향응 대접 등을 받아 배임수재 혐의로 구속 또는 불구속되기도 했다. '공공사업' 토론방 바로가기 건교부 “턴키로 기술 개발....대형 건설업체들이 턴키 독식한다고 무슨 문제냐” “담합과 로비로 기술 개발 되나...경쟁입찰제 피하기 위한 편법” 주변 인물의 부동산 투기 의혹으로 물러난 강동석 전 건교부장관이 3월 7일 노무현대통령에게 건교부 업무보고를 하고 있다. 건교부는 턴키제도에 대한 비판이 거센데도 이를 계속 확대하겠다는 방침이다.[사진=연합뉴스] 하지만 건교부는 같은 실태를 두고도 전혀 상반된 시각을 보이고 있다. 건교부 담당자는 “최저가와 적격심사에서 중견 및 소형 건설업체들이 상대적으로 공사를 많이 따고 있는데 기술력이 있는 대형 건설업체들이 턴키를 독식한다고 해서 무슨 문제가 있느냐”며 “각각 건설업체군별로 적절히 밥그릇을 챙겨줘야 하지 않느냐”고 말했다. 그는 “기술 개발에 효과적인 턴키제도는 앞으로도 계속 활성화해나갈 것”이라고 말했다. 하지만 전문 건설업체인 ㅅ토건 관계자는 “기술적으로 어렵다는 터널, 항만, 교량 공사 등을 기존 방식으로 다 해왔는데 우리 실정에서 되지도 않는 턴키로 할 이유가 없다”며 “턴키방식을 도입해서 눈에 띄게 발전한 건설 기술이 뭐가 있는지 모르겠다”고 말했다. 실제로 앞서 언급한 성남~장호원 국도공사에서 턴키로 발주된 2공구의 경우 건교부 관계자는 “장대(長大)교량이 있어서 턴키로 발주했다”고 말했다. 하지만 공사 현장을 직접 확인한 한 전직 건설업체 직원은 “그 정도 교량 공사라면 기존 기술력으로 시공할 수 있고 심지어 그보다 더 긴 교량도 얼마든지 시공할 수 있다”며 “설령 건교부 설명대로 특수한 공법을 적용하는 장대교량이라면 해당 구간만 턴키로 발주하면 되지 왜 3000억원대의 2공구 전체를 턴키로 발주하느냐”고 꼬집었다. 그는 “특수공법이 적용되는 해당 교량구간의 공사비는 전체 공사비의 10%정도밖에 안 될 것”이라고 추정했다. 경실련 김헌동 공공사업감시단장은 “최저가낙찰제의 확대로 대형 건설업체들이 중간에 떼먹는 돈이 줄어들자 이들이 폭리를 취할 수 있는 턴키 물량을 늘리도록 로비하고 있다”며 “최저가낙찰제로도 똑같이 할 수 있는 공사를 턴키제도로 바꿔서 낙찰율이 40%가량 높아지면 그만큼 대형 건설업체들이 폭리를 취하는 것”이라고 지적했다. 그는 또 “업체들이 턴키공사 수주 로비를 위해 쓰는 막대한 돈도 턴키공사 한 건에서 발생하는 수백억, 수천억원의 수익에 비하면 새 발의 피”라며 “결국 국민의 돈으로 발주자와 재벌 건설업계가 상상도 못할 비리잔치를 벌이고 있는 것”이라고 비판했다. 그는 “모든 턴키공사가 사실상 담합에 의해 이뤄져 건설업체간 기술경쟁과 가격경쟁은 전혀 없고, 있다면 로비경쟁뿐인데 무슨 기술 개발이 이뤄지겠느냐”며 “진정한 경쟁입찰제도인 최저가낙찰제 확대는 계속 미루면서 턴키로 해야 기술 개발이 이뤄진다는 건교부의 주장은 터무니 없다”고 비난했다. 그는 “건설업역 구분 폐지와 ‘건설표준’ 확립 등 턴키도입을 위한 전제조건이 충족되기 전에는 국민 혈세로 재벌 건설업체들의 배만 불려주는 턴키 제도는 폐지해야 한다”고 주장했다. '공공사업' 토론방 바로가기 선대인 기자