 검찰개혁의 방향과 과제 <경상대학교 사회과학연구원 월례발표회 겸 법학연구소 논문발표회 발제문> 2003. 4. 10.
검찰개혁의 방향과 과제
이 창 호(경상대 법대 교수, 형법학)
1. 검찰개혁의 당위성
한국 현대사에서 군사독재 시절에는 중앙정보부와 기무사가 무소불위의 권력을 휘둘러 왔다. 그 과정에서 얼마나 많은 인권침해가 있었는지는 너무나 잘 알려진 사실이다. 문민정부 이후 권력체계의 변화로 검찰이 사실상 권력기관의 최정점에 위치하게 되었음은 물론이고, 법적으로도 최고권력기관의 위치에 있음은 물론이다. 그것을 뒷받침하고 있는 것이 바로 검찰권력을 보장하고 있는 제도적, 법적 장치들이다.
검찰권의 내용은 범죄수사, 사법경찰관리에 대한 수사지휘감독, 공소제기, 공소유지, 법원에 대한 법령의 정당한 적용 청구, 재판집행의 지휘감독, 국가를 당사자 또는 참고인으로 하는 소송과 행정소송의 지휘감독 등을 할 수 있는 권한이 있다. 이외에도 검사는 사회보호법 등각종 법령에 의하여 여러 가지의 권한과 자격을 부여받고 있다. 검찰권의 핵심은 물론 범죄에 대한 수사권과 공소권이다. 이 권한은 경찰에 대한 수사지휘와 기소독점주의와 기소편의주의 제도에 의하여 강력하게 행사된다.
이처럼 방대한 권한을 부여받고 있는 검찰이 지금까지 역사적으로 보여 온 모습은 한마디로 검찰권 남용의 역사였다. 굳이 노동자와 학생 등 양심범에 대한 공소권의 남용을 들지 않더라도, 일반 형사범들에 대해서도 검찰은 공정한 법집행기관으로서 체면을 유지하지 못하고 마냥 두려움의 대상 그 자체였다. 검사가 가지고 있는 권한 자체가 피의자나 피고인의 신세를 마음대로 좌우할 수 있기 때문이다. 형식적으로는 법무부장관의 지휘통제권, 내부감찰제도, 항고제도, 재정신청제도, 헌법소원제도 등이 마련돼 있지만 모두 고유한 한계가 있으며 실효성이 거의 없다.
법적, 조직적 실체로서의 검찰은 크게 볼 때, 수사지휘권, 기소독점권, 법무행정 및 법령입안권 (법무부 장악) 등 방대한 권한을 갖고 있다. 이러한 권한은 한 집단이 별반 통제도 받지 않고 행사하기에는 그 자체로서 너무나 강력하고 위험천만한 권력이다. 검찰기관의 이러한 무소불위의 권력은 1,350명의 검사를 중심으로 휘둘러지고 있다. 그렇기 때문에 우리 사회에서 검사는 공익의 대변자, 인권옹호기관이기 보다는 권력의 상징으로서 인식되어 왔다.(돈 많은 집안에서는 검사를 사위로 맞는 것을 가문의 영광으로 생각하고 있다. 그들의 재산을 지켜주는 방패막이로 생각하는 것이다)
검찰은 지금까지 국민의 종이 아니라 국민 위에 군림해 왔다. 국민들이 검사를 어떻게 생각하고 있는지 검찰 스스로 얼마나 반성해 왔는지 우리는 알지 못한다. 검찰을 비롯한 사법권력에 대한 국민들의 원성과 비난은 하늘을 찔러 왔다. 얼마 전 열렸던 ‘대통령과 평검사와의 대화’를 시청한 국민들은 검찰의 옹졸하고 오만한 실체를 두 눈으로 확인하고 말았다.
독립관청인 검사들로 이루어진 검찰은 분명 군대, 경찰, 정보기관과는 다르다. 그럼에도 불구하고 언제부턴가 검찰은 조직의 논리가 가장 강조되는 정부기관의 하나가 되었다. 공익의 대표자들로 이루어진 엘리트 조직이라는 자부심보다는 일사불란한 상명하복의 검사동일체 원칙에서 조그마한 틈새도 허용치 않는 경직된 조직지상주의와 조직이기주의에 빠져 있었음을 스스로 전국민 앞에 폭로하고 말았다.
이제 검찰조직은 자기혁신을 기대하기에는 어려운 괴물과 같은 조직이 되고 말았다. 뿐만 아니라 검찰을 지휘 감독하는 법무부에 의한 개혁도 기대할 수 없다. 그 이유는 법무부가 사실상 검사들에 의하여 장악되어 있기 때문이다. 가장 심각한 것은 지금까지 검찰조직은 법에도 없는 철저한 서열주의에 의하여 거대한 철옹성 같은 권력의 요새가 되어 있었다.1)
검찰개혁을 필요로 하는 근본이유는 소수정예집단이 통제 받지 않는 막강한 권력을 법적, 제도적으로 누리고 있어 무책임한 특권의 성채가 되었다는 데 있다. 검찰이 실질적으로 장악해온 모든 업무영역은 검찰 특유의 권위주의와 특권의식, 전문성 결핍과 권력편의적 행태에 짓눌려 한국사회에서 가장 후진적이고 왜곡된 영역으로 남아 있다. 보다 구체적으로 수사, 기소, 형집행, 가석방, 보호관찰, 인권, 출입국, 국가송무, 법령해석, 기본법 영역의 법제정책 및 법령입안, 검찰행정, 법률구조 등 실질적으로 검찰이 장악한 법치, 사법의 핵심 업무 및 그 관장기구들은 인권과 법치의 관점에서 저발전과 낙후성, 그리고 비민주성을 면치 못하고 있는 실정이다.
요컨대 현재와 같이 외부의 실효적 통제와 적절한 권한축소가 없는 상태에서 검찰집단이 수사지휘권, 기소독점권, 법무행정권을 독점적으로 장악하는 현상이 지속될 경우, 위의 업무영역에서의 비효율과 비민주성은 물론, 직간접적으로 연루된 경찰, 교도소, 사법부, 법률시장, 법학연구, 법학교육, 법조양성, 법무인력 수급 등 법치주의의 요소 요소마다 악영향을 미치며 왜곡과 저발전을 초래하여 법치주의와 민주주의의 심화발전, 즉 인권법치국가로의 발전에 암적 요소로 기능하게 될 것이다. 이것이 검찰개혁이 필요한 가장 기본적인 이유이다.
검찰은 조직체계상 어떠한 위치에 있더라도 본질상 사법권력 즉 형사사법권을 행사하는 조직이다. 사법의 역할은 구체적 사건의 적정한 해결을 통하여 질서를 형성하는 기능을 한다. 이러한 기능은 검찰권 행사의 공정성, 객관성, 합리성, 합법성의 보장을 통해서만 달성될 수 있다. 검찰권 행사의 적정성을 해치는 가장 큰 이유는 연고주의와 검찰의 정치적 중립성의 훼손이다. 견제와 균형을 이뤄 적정하게 행사되어야 할 준사법권의 행사가 연고 위주의 패거리 인사에 의해 굴절되고, 검사의 출세를 위한 자발적 충성이나 정치권력의 필요에 의하여 정권의 시녀 노릇을 하여 온 것이 사실이다.
오늘날 제기되고 있는 검찰의 문제는 어느 날 갑자기 비롯된 것이 아니다. 그것은 검찰 역사 전체를 통하여 끈질기게 재생산되어 온 일종의 선천성 무뇌증이다. 스스로 100년 역사를 자랑삼아 떠들고 있는 것을 보면 정말 그렇다는 느낌이 든다. 검찰 역사에는 자랑할 것이 하나도 없다. 1백년 역사 전체가 민족과 민중에 대한 억압과 고통을 안겨 준 역사이다. 일제에 의해 나라 전체가 유린되었을 때 일제의 앞잡이 노릇을 하다가 미군정에 빌붙어 다시 또 민족과 민중을 유린하고, 군사독재와 문민독재에 아부하며 권력의 시녀 노릇을 해 온 것이 검찰 백년 역사가 아니었던가.2)
검찰은 또한 범죄수사와 처벌을 통하여 국가 질서를 지키기 위하여 밤잠 설치면서 일해 왔다는 것을 자랑삼아 떠들고 있다. 검찰이 말하는 국가는 누구의 국가였고, 그들이 지키려고 한 것은 누구의 질서였단 말인가. 그들이 지킨 질서는 일본제국주의 질서였고, 군사독재의 질서였으며, 분단의 토대 위에서 성장해 온 재벌과 권력의 질서이다. 일제하에서 독립을 외치던 독립운동가를, 군사독재하에서 민주화를 외치던 민주인사를, 분단의 시대에 통일을 외치던 학생들을 잡아 가둔 주범이 바로 검찰이다. 법조 주변에 만연되어 있는 폭탄주 문화는 바로 그들의 무뇌증을 폭로하는 현상이다. 이것이 이 나라 검찰의 역사이다.
부와 권력을 갖지 못한 일반 범죄인들에 대해서는 유죄판결과 중형을 얻기 위해 혈안이 되어 있는 무서운 존재로 인식된 반면에, 권력과 부를 누리는 자에 대해서는 무기력한 존재로 인식되어 온 것이 검찰이다. 이러한 경향은 그동안 검찰이 권력층의 정치적 의혹사건, 정경유착에 의한 대형 경제적 부정사건, 재벌의 변칙증여와 탈세사건, 고위공직자들의 부정부패사건, 선거법 위반사건 등에 대해서는 사법적 대응을 기피하거나 소극적으로 대처하였던 반면에, 사회정의와 민주주의를 외치는 집단이나 사회적 약자에 대해서는 적극적으로 대처해 온 것은 숨길 수 없는 사실이다.3)
사회정의와 인권옹호를 위한 검찰의 역사는 어디에서도 찾을 길이 없다. 이 오욕의 역사를 검찰 스스로 떨쳐버리고 진정한 공익의 대표자로서 정의와 인권과 민주주의를 지키기 위한 수호자가 되려는 기미가 아직 보이지 않는다. 더 이상 검찰 자신의 개혁을 마냥 기다리고 있기에는 너무나 답답하다. 검찰과 가장 밀접한 관계에 있는 형사법학자들의 역할이 기대되고 있는 역사적 시점에 우리는 놓여 있다. 검찰에 대한 국민의 질책은 바로 우리 형사법학자들에 대한 국민의 비판이기도 하다. 이 글은 사법개혁의 한 축인 검찰개혁에 대한 대강을 형사법학자의 한 사람으로서 밑그림을 그리는 작업에 불과하다.
검찰개혁은 검찰을 포함한 사법 전체의 틀을 근본적으로 새로 짜는 차원에서만 이루어질 수 있다. 그 방향은 검찰권력을 포함한 모든 사법권력을 그 주인인 국민에게 되돌리는 방향이어야 한다. 국민 위에 군림해 온 법률가들이 국민 속으로, 아니 국민을 주인으로 섬기는 위치로 내려가는 것이어야 한다. 범죄자도 국민의 일부이다. 그러기에 검찰개혁은 범죄자의 인권을 최대한 보장하려는 의지를 가지고 출발해야 한다. 그럴 때에야 비로소 진정한 개혁의 방향을 잡을 수 있다.
이러한 문제의식에서 출발하여 이 글은 먼저 지금까지 제기된 여러 개혁안을 대부분 배척하고 그 일부분만을 수용하여 청와대에 보고한 법무부장관의 업무보고 내용 중에 포함되어 있는 검찰개혁안을 비판적으로 검토한다. 그러한 개혁안으로서는 제대로 된 개혁을 할 수 없음을 확인하고, 국민을 위한 방향에서 진정한 의미의 검찰개혁을 위하여 요구되는 과제들을 진지하게 검토하고자 한다.
2. 검찰개혁의 방향
(1) 법무부장관의 검찰개혁안 검토
참여정부의 첫 법무부장관인 민변 출신의 강금실장관이 3월 17일 대통령에게 보고한 법무부 2003년 주요업무계획에 나타난 검찰개혁 구상을 검토해 보자.
보고서는 우선 검찰의 정치적 중립을 위해 법무부와 검찰의 상호 견제와 균형을 유지하는 방안을 강구하고, 검찰이 제 기능을 다해 국민의 신뢰를 받을 수 있도록 정치적 중립과 독립성 확보를 위한 제도 개혁을 추진하겠다고 검찰개혁의 과제를 제시하고 있다. 이러한 과제를 제기하는 배경으로 법무부의 인사권과 검찰지휘권 남용 등에 의해 일방통행적 구조로 변질되고, 검찰청법이 의도한 견제와 균형 관계가 무너져 검찰기능의 왜곡 현상이 초래되어 검찰의 중립성이 훼손되었다는 지적과 함께, 중요사건 수사 과정의 정치적 중립성 손상, 검찰간부의 도덕성 훼손, 검사 인사를 둘러싼 편파 시비로 검찰조직 내부 균열과 기강 해이 현상의 발생과 검찰에 대한 국민 불신 심화와 특별검사제 도입으로 인한 검찰 위상 추락을 문제점으로 제시하고 있다.
이러한 과제를 추진하기 위한 방안으로 크게 여섯 가지를 제시하고 있다. 첫째, 법무부와 검찰의 견제와 균형을 회복하기 위한 대책으로 법무부장관의 검찰 인사권과 지휘감독권은 현행대로 유지하고, 검사의 법무부 배치도 현행대로 유지하며, 법무부는 검찰인사권과 지휘감독권으로, 검찰은 수사권으로 상호 견제하며 본연의 임무에 충실할 수 있는 방안을 모색하겠다고 되어 있다. 현행제도의 골격을 그대로 유지하면서 어떻게 양부처의 상호견제와 균형을 도모할 수 있는 묘책을 찾을 수 있을지 심히 의문스럽다. 그저 말로만 공치사를 하는 것같은 느낌을 지울 수 없다.
둘째, 검찰 인사 제도의 획기적 쇄신책으로, 외부 인사의 참여를 확대한 검찰인사위원회를 이원적으로 구성하여 이를 심의기구화하여 운영하고, 검찰총장의 일정 보직 추천권 등 검찰 의사를 반영하는 제도를 추진하겠다고 한다. 현재의 검찰 인사제도에 비해서는 진일보한 대책이지만, 여전히 법무부의 검찰에 대한 인사권에 의한 통제는 문제로 남는다.
셋째, 검찰의 중립성 일탈에 대비한 견제장치를 도입하겠다고 한다. 이를 위하여 우선 한시적 상설 특별검사제를 수용하고 필요시 법무부장관(검찰총장)이 적극적으로 발동을 요청하겠다고 한다. 이러한 주장은 민변을 비롯한 각계의 요구를 받아들이겠다는 것으로 보이나 검사집단의 현재까지의 태도로 보아 제도화에 이르기까지 내부적으로 진통을 겪을 것은 명약관화하다. 다음으로 불기소 사건에 대한 재정신청 범위를 대폭 확대하고, 항고사건 결정과 수사 자문 등 검찰 업무에 민간인 참여를 확대하는 방안으로 ‘항고심사위원회’와 ‘검찰수사자문위원회’를 설치하겠다고 한다.
넷째, 국민신뢰 제고를 위한 검찰 문화 혁신을 위하여 직위별 검사회의 활성화, 토론하는 분위기 조성, 상사의 부당한 명령에 대한 수사검사의 이의제기권 신설을 검토하겠다고 한다. 다섯째, 검찰 감찰 기능을 법무부로 이관하거나 또는 대폭 강화하고, 내부 사정과 규율 확립으로 기강 해이 현상을 일소하고 사건 축소 은폐나 부당한 압력 청탁을 철저히 조사하여 징계 또는 인사로 엄중 문책하여 신상필벌의 기풍을 조성하고 엄정한 복무기강을 바로잡겠다고 한다. 이러한 주장은 정권이 바뀌거나 장관이 바뀔 때마다 의례적으로 반복되어 온 보고사항이다. 여섯째, 결재 제도를 합리화하고, 형사부 및 고검 기능을 강화함으로써 국민 편의 증진 차원에서 검찰 기능 개편을 검토하겠다는 것이다.
위의 보고사항에 대하여 전체적 평가를 해 보면, 현재의 검찰 조직의 근본은 전혀 건드리지 않고 있는 점에서는 개혁이라는 구호와 어울리지 않는다. 다만 검찰에 대한 국민들의 따가운 비판을 의식하여 약간의 전향적 태도를 보이고 있는 점에서, 과거 문민정부나 국민정부에서 보다는 확실히 진일보한 측면이 있다. 특히 상설 특검제 수용, 재정신청 범위 확대, 각종 위원회의 설치와 민간인 참여 확대, 수사검사의 이의제기권 등이 그러하다. 문제는 이러한 제도의 도입과 시행에 이르기까지 검찰 내부의 저항이 만만찮을 것이라는 점이다. 위의 사항들이 모두 검토대상으로 되어 있을 뿐이다. 검토과정에서 어떻게 축소되고 왜곡될지 아무도 장담하지 못하는 것은 지금까지 검찰이 보여 온 행태로 미루어 짐작할 수 있는 문제이다.
그러나 설령 위와 같은 제도 개혁이 모두 이루어진다 하더라도 검찰 내부의 잔잔한 긴장감은 형성될지 몰라도 국민들의 피부에 닿는 검찰의 변화는 기대하기 어려울 것은 뻔하다. 그 이유는 검찰개혁의 문제를 보다 더 큰 틀인 사법개혁의 일환으로 접근하지 않고, 현재 검찰에 집중되는 국민들의 따가운 시선을 일시적으로 회피하기 위한 차원에서 접근하고 있기 때문이다.
(2) 검찰개혁의 방향
첫째로, 검찰개혁은 총체적 사법개혁의 일환으로 이루어져야 한다.
흔히 개혁과 혁명을 대비시켜 혁명은 급진적인 변혁을 의미하고, 개혁은 점진적인 변화를 의미하는 것으로 이해하고 있다. 대체로 틀린 말은 아니라고 보여지지만, 철옹성 같은 검찰권력의 개혁은 점진적인 변화를 추구하는 것만으로는 도대체 이루어질 성질의 것이 아니다. 그것은 앞에서도 지적하였듯이 새 정부 들어서면서 국민들의 검찰개혁 요구가 활화산처럼 달아올랐음에도 불구하고, 법무부장관의 보고내용에서 보이듯이, 국민들의 형사사법의 공정과 형평에 대한 기대를 충족하기에는 너무나 부족하다는 점에서 알 수 있다.
검찰개혁은 형사사법과 관련된 전 영역 법무부 개혁, 법원 개혁, 변호사 개혁, 법학 개혁, 경찰 개혁, 교도소 개혁과 동시에 추진되지 않으면 땜질식 처방으로 끝나고 말 성질의 것이다. 법조 전체는 물론 법학자를 포함한 법률가집단 전체의 생리와 구조를 근본적으로 되짚어보고, 그러한 반성에 입각하여 진지하게 접근하지 않으면 안 된다. 한국사회의 법률가집단은 전체적으로 한국사회의 보수 기득권층에 깊숙이 편입되어 기득권 세력을 보호하는 방패막이 역할을 수행하여 왔고 지금도 수행하고 있음을 부끄럽게 생각하여야 한다. 법률가집단 전체가 이러한 반성적 사고를 할 때에만 비로소 총체적 사법개혁 나아가 검찰개혁을 위한 단초가 열릴 수 있다.
그러한 반성 위에서 사법구조 전체에 대한 총체적 개혁방안이 모색되어야 한다. 법학교육 제도의 변화, 법조양성 제도의 개혁, 법원과 검찰의 조직체계와 인사제도의 개혁, 재판제도의 개혁, 변호사 제도의 개혁 등 총체적 사법개혁이 추진되어야 한다. 김대중 정권 시절 한 때 진행되어 오던 사법개혁에 관한 논의가 어느 순간 슬그머니 사라져 버린 것은 무엇을 의미하는 것일까? 아마 사법개혁에 관한 논의가 국민적 수준에서 진행되지 못하고 법학 교수를 비롯한 법률가집단에 의해서 주도되었기 때문에 논의 자체가 실종되었을 가능성이 가장 높다. 왜냐 하면 법률가집단 스스로는 진정한 개혁을 원치 않는 집단이기 때문일 것이다.
둘째로, 검찰개혁은 민주주의와 인권의 원칙에 입각한 개혁이어야 한다
검찰개혁의 목표는 형사사법권의 공정한 실현을 통한 인권 보장에 있다. 이러한 목표를 달성하기 위해서는 개혁 자체가 이러한 원칙에 입각해서 이루어지지 않으면 안 된다. 인권과 민주주의를 지향하는 검찰개혁은 전체 국민이 학수고대하는 사항이다. 그러기 때문에 개혁의 주체 또한 국민이어야 한다. 국민이 개혁의 내용과 수준을 결정하고 법률가집단은 실무적인 차원에서 보조하는 역할에 그치는 방법으로 추진되어야 한다.4) 검찰권의 행사와 관련하여 국민의 목소리를 반영할 수 있는 제도들이 모색되어야 한다. 검찰제도와 관련된 국민참여의 확대는 주로 검찰권력에 대한 통제장치와 관련되어 논의되어야 할 것이다.
셋째로 검찰의 정치적 중립을 보장할 수 있는 개혁이어야 한다
검찰의 정치적 중립에 관해서는 더 이상 언급을 하지 않아도 될 정도로 너무나 자주 지적되어 왔기 때문에 더 이상의 설명을 생략하기로 하자.
넷째로, 검찰개혁은 지방분권의 일환으로 추진되어야 한다
검찰개혁은 사법개혁의 한 축으로서 진행되어야 함은 물론이고, 사법개혁 또한 전반적인 정치개혁, 행정개혁과 동시에 진행되지 않으면 불가능한 문제이다. 특히 필자의 생각으로는 무엇보다 행정개혁이 중요하며, 행정개혁의 요체는 뭐니뭐니해도 지방분권이다. 지방분권의 내용으로 현재 법원과 검찰의 분권에 대해서는 전혀 언급조차 되지 않고 있는 상황을 보면, 지방분권 또한 알맹이 없는 생색내기 전시용으로 흐를 가능성을 배제할 수 없는 실정이다. 여하튼 중요한 것은 검찰개혁의 문제는 우리 사회의 총체적 개혁을 지향하는 차원에서 접근하지 않으면 쉽게 실현되어질 성질의 문제가 아니라는 점이다. 강력한 검찰권력에 대한 효과적인 견제와 감시를 하기 위해서도 검찰권력의 분권화는 필수적이다.
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이름: 예스
